通過應(yīng)用修正后的中國地方治理能力評價體系，結(jié)合相關(guān)的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對吉林省9市州保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力分別進(jìn)行了測算，在此基礎(chǔ)上，計算了9市州的治理能力。根據(jù)各市州治理能力總體得分、分項得分，提出了其今后進(jìn)一步提升治理能力的對策建議。

理論模型： 中國地方治理能力評價體系。

核心指標(biāo)：保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力。

測評范圍： 吉林省9個市州。

測評方法： 主觀賦權(quán)法、功效函數(shù)轉(zhuǎn)換法。

數(shù)據(jù)來源：《中國城市統(tǒng)計年鑒2016》《吉林統(tǒng)計年鑒2016》《吉林統(tǒng)計年鑒2015》，吉林省9市州2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報等。

測評結(jié)果：

主要發(fā)現(xiàn)：

··長春市：治理能力綜合得分在9個市州中排名第1，人均GDP水平在9個市州中排名第1，屬于治理能力和人均GDP水平排名均靠前且無位差的典型市州。這主要得益于該市具有較高的調(diào)控能力、財政能力，但該市參與能力排名靠后。為此，對于長春市，繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機(jī)構(gòu)，是其今后進(jìn)一步提升治理能力的重點。

··松原市：治理能力綜合得分在9個市州中排名第9，人均GDP水平排名第3，屬于治理能力排名較靠后但人均GDP水平排名較靠前的典型市州。該市保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力排名均靠后。為此，對于松原市，采取積極的就業(yè)措施提高就業(yè)率，通過加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善稅收政策等來提高財政收入增長水平和人均財政收入水平，制定更為科學(xué)的財政支出規(guī)劃繼而促進(jìn)財政收支的平衡，以及繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機(jī)構(gòu)，均是其今后進(jìn)一步提升治理能力的重點。

國家治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升，而國家治理能力的不斷提高，也有助于充實和完善國家治理體系。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中，對治理能力進(jìn)行深入研究、科學(xué)評估，能夠為完善治理體系提供有益參照，同時也是推動治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。

當(dāng)前，測度中國縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問題，對于了解和提升中國縣域地區(qū)治理能力，以及推進(jìn)整個國家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。這也是我們在過去一段時期內(nèi)堅持對縣市治理能力展開測評的主要初衷。同時，處于?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）和縣市之間的地市（州、盟及直轄市的市轄區(qū)）一級，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其治理能力進(jìn)行研究和評價同樣意義重大。

黨中央、國務(wù)院一直以來高度重視和支持吉林發(fā)展。習(xí)近平總書記于2015年7月在吉林調(diào)研時提出“希望吉林等五省區(qū)深入實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)中尋求新突破，在振興老工業(yè)基地中積聚新動能，在提高社會治理能力中取得新進(jìn)展，不斷朝著振興發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)”，為吉林省的發(fā)展賦予了新使命、描繪了新藍(lán)圖，確立了新坐標(biāo)、指明了新方向，是吉林工作的根本遵循和行動指南。“十二五”期間，特別是黨的十八大以來，吉林省深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認(rèn)真落實習(xí)近平總書記調(diào)研吉林時的重要講話精神，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全省廣大干部群眾堅定不移貫徹黨的路線方針政策和重大決策部署，進(jìn)一步牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，自覺踐行新發(fā)展理念，主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，振奮精神、迎難而上，凝心聚力、頑強(qiáng)拼搏，用智慧和汗水推動吉林省新一輪全面振興。

近幾年，吉林省總體上正處于夯實基礎(chǔ)、積蓄能量、調(diào)整結(jié)構(gòu)、加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵節(jié)點；處于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互支撐、相互融合、互動發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點；處于破除體制機(jī)制深層次矛盾，激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活力，加快形成經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長機(jī)制的關(guān)鍵節(jié)點。吉林全省正在牢牢抓住發(fā)展機(jī)遇，凝心聚力、乘勢而上，在振興發(fā)展的新征程上邁出更加堅實的步伐，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長緩中趨穩(wěn)，動能轉(zhuǎn)換初見成效，糧食生產(chǎn)再獲豐收，開放水平不斷提升，人民生活持續(xù)改善。

同時結(jié)合已有報告和研究，我們發(fā)現(xiàn)，吉林省在前進(jìn)道路上還面臨不少困難和問題，老工業(yè)基地長期積累的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾還沒有從根本上破解，發(fā)展的內(nèi)生動力仍然不足，資源環(huán)境約束帶來的壓力日趨增大；城鄉(xiāng)居民收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不相適應(yīng)，不同地區(qū)的發(fā)展不夠平衡，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距的任務(wù)仍然艱巨；經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展還不夠協(xié)調(diào)，影響社會和諧的因素仍然存在，維護(hù)社會穩(wěn)定的任務(wù)仍舊十分繁重。

面對國內(nèi)外環(huán)境的新變化，吉林省9市州必須立足長遠(yuǎn)，著眼未來，優(yōu)化創(chuàng)新市州治理方式模式，提升市州治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平。當(dāng)前是吉林省加快轉(zhuǎn)型升級、決勝全面小康、建設(shè)幸福美好吉林的關(guān)鍵時期，面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，完善綜合治理體系、提升市州治理能力，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動力對于吉林省顯得尤為重要。因此，對吉林省9市州治理能力水平進(jìn)行定量評估，進(jìn)而提出治理能力提升、進(jìn)一步轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議，具有重要現(xiàn)實意義。

人民論壇測評中心以調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系為理論模型，并結(jié)合背景實際進(jìn)行了進(jìn)一步修正。以此為基礎(chǔ)，應(yīng)用《中國城市統(tǒng)計年鑒2016》《吉林統(tǒng)計年鑒2016》《吉林統(tǒng)計年鑒2015》以及吉林省9市州2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報等提供的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對吉林省9市州的治理能力進(jìn)行測評、排名、比較和進(jìn)一步分析。我們希望通過這種系統(tǒng)性的分析，對各市州的主要做法、有效經(jīng)驗進(jìn)行探索，并為促進(jìn)各市州治理能力的進(jìn)一步提升，提供參考和借鑒。需要特別指出的是，此前我們曾針對東北三省36地市州治理能力進(jìn)行了測評，與此不同，本次測評中，指標(biāo)及其權(quán)重、數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑均有所調(diào)整，因此會有部分市州的治理能力排名與之前測評排名不同。

指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

為客觀分析和比較治理能力，應(yīng)選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標(biāo)，并通過定量分析，準(zhǔn)確、科學(xué)地測量治理能力所涉及的各個指標(biāo)。為實現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當(dāng)前我國地市、區(qū)縣一級區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會所處的實際發(fā)展階段。

在構(gòu)建治理能力測評理論模型過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來客觀評價治理能力為導(dǎo)向，以我國地市（州）和區(qū)縣一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個一級指標(biāo)構(gòu)成的評價指標(biāo)體系。同時，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。

保障能力

社會保障被視為人類社會文明的重要標(biāo)志之一。就發(fā)達(dá)城市較為完善的社會保障體系而言，社會保障是建立在有勞動能力的人逐步實現(xiàn)就業(yè)基礎(chǔ)之上的。社?；鹬饕獊碓从谟萌藛挝缓吐毠さ睦U費(fèi)。如果能實現(xiàn)充分就業(yè)，不僅可以減少基本生活保障資金和失業(yè)保險金的支出，而且作為參保人員，還會按照規(guī)定繳納社會保險費(fèi)，進(jìn)一步增加社?；鹗杖?，并相對減少社?；鹬С?，同時使社會保障體系逐步完善。一般來講，社會就業(yè)率越高，社會保障的覆蓋面就越大，社會保障的成本就越低。因此，許多發(fā)達(dá)國家都把享受社會保障的條件嚴(yán)格地與促進(jìn)就業(yè)的措施相掛鉤。正因此，與此前開展的測評研究不同，這里結(jié)合吉林省9市州經(jīng)濟(jì)水平的實際，以數(shù)據(jù)可得性為參考基礎(chǔ)，選擇以各市州城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（失業(yè)人口比例）來反映各市州的保障能力。

調(diào)控能力

作為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)四大要素之一的宏觀調(diào)控，被視為政府部門參與治理的重要工具之一。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，中央開始實行穩(wěn)健的貨幣政策，不僅打消了以索羅斯為首的國際投機(jī)者試圖“炒作”中國的野心，同時也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)衰退在國內(nèi)的出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)來勢洶洶，在國際市場需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下，中央通過制定和實施積極的財政政策，全面拉動內(nèi)需，使得中國的經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這些都充分地體現(xiàn)了中國政府部門具備良好宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出的是由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點。在這一轉(zhuǎn)型過程中，作為間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會工具的宏觀調(diào)控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當(dāng)然，一般來說， 財政政策和貨幣政策是政府實施調(diào)控的兩大主要手段，而諸如物價水平、經(jīng)濟(jì)增速乃至增長水平等，均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進(jìn)一步而言，從這兩個主要的政策工具來看，利率調(diào)整多是基于全國層面的發(fā)展動態(tài)制定，所以相對靈活的貨幣政策，更多時候為中央層面所采取。而在省、市、縣等地方層面，政府部門主要還是通過實施財政政策來“干預(yù)”經(jīng)濟(jì)社會的運(yùn)行。也正因此，在調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系中，我們選擇以各市州的人均財政收入水平，來衡量各市州的調(diào)控能力。

財政能力

不斷提高政府部門的公共服務(wù)能力和水平，是實現(xiàn)以“善治”為核心的國家和社會治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務(wù)的能力和水平的高低，主要取決于其自身所具有的財政能力。一般來說，衡量政府部門財政能力高低，有兩個最為核心的因素必須予以考慮：一是財政收入增長能力；二是財政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財權(quán)關(guān)系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各市州的財政收入增長能力、財政收支平衡能力來予以綜合反映，并進(jìn)一步選擇以各市州的公共財政預(yù)算收入年度增長率和公共財政預(yù)算收支年度平衡率來分別代表上述兩個指標(biāo)。非常明確的是，財政收支平衡能力是逆向指標(biāo)，即其數(shù)值越大，反映的財政收支平衡能力越低。而關(guān)于公共財政預(yù)算收入年度增長率和公共財政預(yù)算收支年度平衡率的計算公式，分別如下：

公共財政預(yù)算收入年度增長率=（本年公共財政預(yù)算收入—上年公共財政預(yù)算收入）/上年公共財政預(yù)算收入×100%

公共財政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財政預(yù)算收入—本年公共財政預(yù)算支出|/本年公共財政預(yù)算收入×100%

參與能力

2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者之一、公共選擇學(xué)派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對傳統(tǒng)集體行動理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，集中探討了一群相互依賴的個體如何自發(fā)地組織起來進(jìn)行自主治理，并且成功地克服了“集體行動的困境”（當(dāng)然，這一群體規(guī)模不應(yīng)過大，也是打破集體行動困境的關(guān)鍵）。自此以后，公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個案和事實所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學(xué)術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫爾•奧爾森教授對“集體行動”和“集團(tuán)”所下的定義，并以集中突出和強(qiáng)調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)可得性為參考，我們選擇以各市州的公共管理和社會組織（為便于論述，簡稱“公共部門”）從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來衡量各市州的參與能力。

指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定方法與結(jié)果

在權(quán)重系數(shù)調(diào)節(jié)的具體操作上，我們采取有事先提示的專家調(diào)研法，即邀請社會保障、宏觀經(jīng)濟(jì)、財政學(xué)、公共管理四個領(lǐng)域的專家學(xué)者各8名，以及16名在重要崗位上任職的黨政干部，讓他們分別給各指標(biāo)打分，并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及吉林省各市州現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際。指標(biāo)權(quán)重的計分方法是：我們列出待賦權(quán)重的指標(biāo)，要求他們對同一層級的指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較（如果專家認(rèn)為甲指標(biāo)比乙指標(biāo)重要，那么就給甲指標(biāo)計1分，乙指標(biāo)不計分）。在這一過程中，一個指標(biāo)“打敗”其它指標(biāo)的次數(shù)越多，所得的分?jǐn)?shù)就越高。當(dāng)然，這樣的打分工作是在一、二級指標(biāo)層面同時展開（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個指標(biāo)在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考）。將這樣的打分工作進(jìn)行五輪后，我們將各指標(biāo)在每輪中的得分相加，再進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，就得到了各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)（見圖1）。