張曉山 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長(zhǎng)、研究員
黨的十九大報(bào)告為中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展制定了方略、規(guī)劃了藍(lán)圖，提出了一系列具有創(chuàng)新性的政策舉措，是從根本上解決三農(nóng)問(wèn)題的行動(dòng)綱領(lǐng)。
一、 促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展與工業(yè)及城市的發(fā)展緊密相關(guān)。新中國(guó)成立以來(lái)，為了盡快建立完備的國(guó)家工業(yè)體系，國(guó)家通過(guò)征收農(nóng)業(yè)稅與工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，為工業(yè)發(fā)展提供了大量的積累，加速了工業(yè)化的進(jìn)程。改革開(kāi)放以后，國(guó)家通過(guò)將農(nóng)村集體所有的土地征收為國(guó)有的方式，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了重要的土地及資金支持；億萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，為加速城市發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程提供了成本低廉的勞動(dòng)力資源。
進(jìn)入21世紀(jì)以后，黨的十六大報(bào)告提出了建設(shè)一個(gè)惠及十幾億人口的全面小康社會(huì)。此后，中央明確把解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略。胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會(huì)上作出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷，即在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。2004年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，他再次強(qiáng)調(diào)：“我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一趨勢(shì)，更加自覺(jué)地調(diào)整國(guó)民收入分配格局，更加積極地支持‘三農(nóng)’發(fā)展”。黨中央在農(nóng)村工作中采取了“多予、少取、放活”的重大政策舉措，工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸發(fā)生變化。從2004年起，中央又連續(xù)發(fā)布了14個(gè)“中央1號(hào)文件”，出臺(tái)了一系列著力解決“三農(nóng)”問(wèn)題的政策措施。黨的十七大報(bào)告提出：“要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化穩(wěn)步推進(jìn)，糧食生產(chǎn)能力達(dá)到12000億斤；城鎮(zhèn)化率年均提高1.2%，8000多萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。 2015年，習(xí)近平同志在十八屆中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃，要繼續(xù)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，使之與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展、互惠一體，形成雙輪驅(qū)動(dòng)。黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步提出，要“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。報(bào)告還提出了促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)先序，并強(qiáng)調(diào)把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展及現(xiàn)代化結(jié)合起來(lái)加以考慮。這些新思想新舉措具有重要的理論和實(shí)踐意義。
回顧幾十年來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系的演進(jìn)歷程，可以預(yù)見(jiàn)，隨著促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的建立和完善，城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系所蘊(yùn)含的國(guó)民收入分配格局將進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村調(diào)整，全國(guó)范圍內(nèi)資源配置格局及基本公共服務(wù)的供給將進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化將呈現(xiàn)相互影響、有機(jī)結(jié)合的良性互動(dòng)格局。
二、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
新中國(guó)成立以來(lái)，黨中央一直把建設(shè)新農(nóng)村作為自己工作的重點(diǎn)。改革開(kāi)放后，1981年中央13號(hào)文件、1984年中央1號(hào)文件中都出現(xiàn)過(guò)“新農(nóng)村”的字樣，但沒(méi)有系統(tǒng)的表述。1998年10月，黨的十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出了到2010年建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義新農(nóng)村的奮斗目標(biāo)。黨的十六屆五中全會(huì)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，尤其是總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，明確了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的建設(shè)要求。2008年，浙江省安吉縣提出“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”計(jì)劃，出臺(tái)《安吉縣建設(shè)“中國(guó)美麗鄉(xiāng)村”行動(dòng)綱要》，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)探索一條創(chuàng)新的發(fā)展道路，成為中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的鮮活樣本。2013年到2016年間，中央財(cái)政累計(jì)投入資金98億元支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，建成了一批基礎(chǔ)設(shè)施便利、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、宜居宜游宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村，進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善。
黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平同志就建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提出了一系列新思想、新觀(guān)點(diǎn)、新要求。他強(qiáng)調(diào)中國(guó)要美，農(nóng)村必須美，美麗中國(guó)要靠美麗鄉(xiāng)村打基礎(chǔ)，要繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園。新農(nóng)村建設(shè)一定要走符合農(nóng)村的建設(shè)路子，注意鄉(xiāng)土味道，體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，記得住鄉(xiāng)愁，留得住綠水青山。鄉(xiāng)村文明是中華民族文明史的主體，村莊是鄉(xiāng)村文明的載體，耕讀文明是我們的軟實(shí)力，要保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，堅(jiān)持傳承文化。黨的十九大報(bào)告在提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)，將產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕作為總的要求。這是對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要求的進(jìn)一步提升，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的升級(jí)版。
將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容與新農(nóng)村建設(shè)相比較，內(nèi)涵與外延都有很大的提升。產(chǎn)業(yè)興旺代替了生產(chǎn)發(fā)展，突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性和一二三產(chǎn)的融合發(fā)展。生活富裕代替了生活寬裕，標(biāo)志著農(nóng)民群眾的生活水平要有更大的提高。治理有效替代了管理民主，強(qiáng)調(diào)治理體制與結(jié)構(gòu)的改革、完善及治理效率，突出了基層農(nóng)民群眾的主動(dòng)參與。習(xí)近平同志在系列重要講話(huà)中強(qiáng)調(diào)搞新農(nóng)村建設(shè)要注意生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因地制宜搞好農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，盡快改變農(nóng)村臟亂差狀況，給農(nóng)民一個(gè)干凈整潔的生活環(huán)境。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略用生態(tài)宜居替代了村容整潔，這是鄉(xiāng)村建設(shè)理念的升華，是一種質(zhì)的提升。生態(tài)宜居四個(gè)字蘊(yùn)含了人與自然之間和諧共生的關(guān)系，是“綠水青山就是金山銀山”理念在鄉(xiāng)村建設(shè)中的具體體現(xiàn)。
三、走中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路
中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一直是黨和政府的重點(diǎn)工作任務(wù)。1954年召開(kāi)的第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議第一次明確提出要實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和國(guó)防的四個(gè)現(xiàn)代化的任務(wù)；1956年這一任務(wù)又被列入黨的八大所通過(guò)的黨章中。改革開(kāi)放以后，在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化要走什么樣的道路，2014年中央1號(hào)文件明確提出，要努力走出一條生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。這是新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的總體部署。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出：“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道。”這是對(duì)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路更加全面、更加深入的闡述。
走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路首先要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。2015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》曾提出：“抓緊修改有關(guān)法律，落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的重大決策，適時(shí)就二輪承包期滿(mǎn)后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案”。2016年4月25日，習(xí)近平同志在安徽鳳陽(yáng)縣小崗村主持召開(kāi)農(nóng)村改革座談會(huì)時(shí)指出：“新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線(xiàn)仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”。他強(qiáng)調(diào)，要抓緊落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。黨的十九大報(bào)告又提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。下一步要根據(jù)十九大精神，出臺(tái)具體政策方案，修改農(nóng)村土地承包法和相關(guān)法律，盡早將黨中央的方針政策轉(zhuǎn)化為國(guó)家的法律法規(guī)。按照十二屆人大五次會(huì)議通過(guò)的《民法總則》第三章第四節(jié)特別法人的條款，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法進(jìn)程。這幾項(xiàng)工作落實(shí)了，就能做到習(xí)近平同志說(shuō)的，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就有了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。
在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化同步發(fā)展的形勢(shì)下，家庭承包經(jīng)營(yíng)面臨新的挑戰(zhàn)。習(xí)近平同志指出：“要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者。不能片面追求快和大，更不能忽視了經(jīng)營(yíng)自家承包耕地的普通農(nóng)戶(hù)仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情”。在數(shù)以?xún)|計(jì)的以老人婦女為主體的小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶(hù)旁邊，以專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體正在興起。他們是農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，商品農(nóng)產(chǎn)品的主要提供者。由人多地少的基本國(guó)情和城鎮(zhèn)化進(jìn)程所決定，中國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將長(zhǎng)期呈現(xiàn)多元并存的格局。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要在農(nóng)村中培養(yǎng)和發(fā)育農(nóng)業(yè)企業(yè)家，鼓勵(lì)土地向新型經(jīng)營(yíng)主體集中，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng)，促使有能力、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的人在農(nóng)業(yè)中創(chuàng)業(yè)、致富和發(fā)展，使他們成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體、主力軍。并由他們通過(guò)各種形式與大量的小規(guī)模農(nóng)戶(hù)結(jié)成利益共同體，提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度，增加務(wù)農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的收入，提高中國(guó)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
四、健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系
1982年頒布的《憲法》明確了村民委員會(huì)是群眾性自治組織的法律地位。1988年6月1日起正式實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法（試行）》對(duì)村委會(huì)組織和村民自治作出了具體規(guī)定，村民自治工作在全國(guó)普遍展開(kāi)。1998年10月，黨的十五屆三中全會(huì)提出要全面推進(jìn)村民自治，將其確定為我國(guó)農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。1998年11月4日，正式頒布了修訂后的《村民委員會(huì)組織法》，為全面推進(jìn)村民自治提供了法律保障。
中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著6億多農(nóng)民群眾。他們繁衍生息在怎樣的治理體系中，這關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的繁榮和穩(wěn)定，也關(guān)系到中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村治理機(jī)制在改革中不斷完善，黨的十九大報(bào)告明確提出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，為鄉(xiāng)村治理體系的改革與完善指明了方向。
村民自治要有規(guī)章制度為保障。無(wú)規(guī)矩不成方圓，制定村規(guī)民約，是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)制度遺產(chǎn)的揚(yáng)棄和繼承，是成本最低、效率最高的鄉(xiāng)村基層制度安排。村民自治也要有組織為保障。要大力發(fā)育多元化的農(nóng)村基層社會(huì)自治組織，提升農(nóng)村弱勢(shì)群體的社會(huì)資本和組織資本。沒(méi)有農(nóng)民組織化程度的提高，村民自治則無(wú)從談起。無(wú)論是村規(guī)民約的制定，還是村委會(huì)及各類(lèi)村民自治組織開(kāi)展的活動(dòng)，都要遵循相關(guān)法律法規(guī)?！睹穹倓t》第一百零一條規(guī)定：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)”。這就為村委會(huì)開(kāi)展活動(dòng)提供了法律保障。
任何制度不可能沒(méi)有缺陷和漏洞。要防止鄉(xiāng)村基層一些人或群體在制度變遷中利用制度的漏洞謀一己私利或?qū)で蟛块T(mén)利益，就必須夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的道德基礎(chǔ)。黨的十六大報(bào)告提出：“依法治國(guó)和以德治國(guó)相輔相成。要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、與社會(huì)主義法律規(guī)范相協(xié)調(diào)、與中華民族傳統(tǒng)美德相承接的社會(huì)主義思想道德體系”。十八屆四中全會(huì)進(jìn)而提出：“堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。國(guó)家和社會(huì)治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用”。有的農(nóng)村基層在實(shí)踐探索中提出：德治是基礎(chǔ)，法治是保障，自治是目標(biāo)。抓德治這個(gè)基礎(chǔ)要把黨建擺在首位。抓住了基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，就抓住了問(wèn)題的根本。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊(duì)伍。”鄉(xiāng)村治理體系的基層領(lǐng)導(dǎo)人只有站在道德的高地上，具有堅(jiān)定的理想信念，自覺(jué)地執(zhí)行各項(xiàng)改革舉措，鄉(xiāng)村治理體系的改革與完善才會(huì)有堅(jiān)實(shí)的底蘊(yùn)。
