作者：韓長(zhǎng)賦，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，完善承包地“三權(quán)”分置制度。土地“三權(quán)”分置，是繼家庭承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習(xí)近平總書(shū)記“三農(nóng)”思想重要組成。從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置，是適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、順應(yīng)農(nóng)民意愿、符合農(nóng)村實(shí)際、繼往開(kāi)來(lái)的制度變革，是改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地制度的與時(shí)俱進(jìn)。

習(xí)近平總書(shū)記指出，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。2016年，習(xí)近平總書(shū)記主持中央深改小組會(huì)議，審定下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要完善承包地“三權(quán)”分置制度。土地“三權(quán)”分置，是繼家庭承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習(xí)近平“三農(nóng)”思想重要組成。

一、“三權(quán)”分置具有豐富的創(chuàng)新內(nèi)涵

“三權(quán)”分置的演變歷程，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。人民公社時(shí)期，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。改革開(kāi)放以后，農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”分離，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)。黨的十八大以來(lái)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行“三權(quán)”分置，這是農(nóng)村改革又一重大創(chuàng)新。

一是統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的問(wèn)題。土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，在土地問(wèn)題上要有歷史耐心。從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置，以穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以放活為目標(biāo)，堅(jiān)持了土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定了農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村資源要素合理配置，推動(dòng)多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，進(jìn)一步解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力?？傆腥苏J(rèn)為，一家一戶(hù)搞不了現(xiàn)代化，要把承包地收回來(lái)，實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)。但回到集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，這條路早已證明是走不通的。“三權(quán)”分置創(chuàng)造性地處理了變與不變的關(guān)系，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位、土地承包關(guān)系的不變，來(lái)適應(yīng)土地作為生產(chǎn)要素的流動(dòng)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的多樣化，順應(yīng)了農(nóng)民想保留承包權(quán)、又想流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，既沒(méi)有回到人民公社歸大堆的老路，也沒(méi)有否定家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì)化發(fā)展，使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度更加充滿(mǎn)持久的制度活力。

二是統(tǒng)籌解決了公平與效率的問(wèn)題。土地是財(cái)富之母。“兩權(quán)”分離實(shí)行農(nóng)戶(hù)平均承包土地，保障每個(gè)農(nóng)村人口基本生存發(fā)展權(quán)利，解決了十幾億人口的溫飽問(wèn)題。但在土地分包過(guò)程中，不少地方實(shí)行水旱、肥瘦、遠(yuǎn)近搭配，導(dǎo)致承包土地細(xì)碎化，全國(guó)戶(hù)均耕地7.5畝、5.7塊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以提升。“三權(quán)”分置找到了兼顧公平和效率的有效辦法，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的協(xié)商交換、土地整理，實(shí)現(xiàn)小塊變大塊、連片經(jīng)營(yíng)；通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、托管等，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高了土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、資源利用率。

三是統(tǒng)籌解決了封閉與開(kāi)放的問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格承包土地。在“兩權(quán)”分離制度下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在一起，誰(shuí)承包誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，承包者就是經(jīng)營(yíng)者，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的封閉性、排他性。“三權(quán)”分置后，實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，承包權(quán)是成員權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)封閉運(yùn)行，保障了集體經(jīng)濟(jì)成員的合法權(quán)益；經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，具有開(kāi)放性、社會(huì)性。這樣一來(lái)，農(nóng)村土地可以由本村人經(jīng)營(yíng)，可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給外村人，也可以流轉(zhuǎn)給城里人，實(shí)現(xiàn)了土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。

四是統(tǒng)籌解決了外出務(wù)工與“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題。近年來(lái)，隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大幅減少，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益持續(xù)降低，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力兼業(yè)化、老齡化、婦女化問(wèn)題突出。“三權(quán)”分置推動(dòng)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，全國(guó)2.3億農(nóng)戶(hù)中流轉(zhuǎn)土地的超過(guò)了7000萬(wàn)戶(hù)，比例近30%，促進(jìn)了農(nóng)村分工分業(yè)。外出務(wù)工農(nóng)民安心進(jìn)城，新型職業(yè)農(nóng)民茁壯成長(zhǎng)，農(nóng)民務(wù)工務(wù)農(nóng)各得其所，新型經(jīng)營(yíng)主體蓬勃發(fā)展，解決了農(nóng)村“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題。目前全國(guó)各類(lèi)新型經(jīng)營(yíng)主體達(dá)到270萬(wàn)家，新型職業(yè)農(nóng)民超過(guò)1200萬(wàn)人，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生力軍和領(lǐng)頭羊。

五是統(tǒng)籌解決了家庭承包與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民“家家包地、戶(hù)戶(hù)種田”，千家萬(wàn)戶(hù)的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)，難以適應(yīng)千變?nèi)f化的大市場(chǎng)，也難以容納現(xiàn)代技術(shù)裝備，家庭經(jīng)營(yíng)效益也難以提高。“三權(quán)”分置放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地向種田能手、種養(yǎng)大戶(hù)集中，小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)在減少，多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)在發(fā)展，日益成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的引領(lǐng)力量。目前，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了4.6億畝，約占承包地的1/3，經(jīng)營(yíng)耕地50畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)超過(guò)350萬(wàn)戶(hù)，農(nóng)民合作社達(dá)到190萬(wàn)個(gè)。近年來(lái)，隨著土地流轉(zhuǎn)、土地入股、土地托管等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)機(jī)械化加快推進(jìn)，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平超過(guò)65%。