十九大報(bào)告提出，在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公(以下簡(jiǎn)稱為“雙合”改革)。《半月談》不少讀者在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作，非常關(guān)心這個(gè)話題，想知道哪些黨政機(jī)關(guān)可能合并設(shè)立或合署辦公。要回答這個(gè)問(wèn)題，還需從頭講起。
2008年以來(lái)，我們黨在優(yōu)化橫向部門(mén)間行政關(guān)系的主要思路，是推行大部制改革，即在政府部門(mén)設(shè)置中，將那些職能相近的部門(mén)、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，最大限度避免政府職能交叉、推諉扯皮、政出多門(mén)、多頭管理，以此提高行政效率，降低行政成本。
近年來(lái)，在國(guó)務(wù)院層面，交通運(yùn)輸、衛(wèi)生計(jì)生、人力資源社會(huì)保障、廣電新聞出版等大部門(mén)管理機(jī)構(gòu)初步形成;在地方政府層面，深圳、成都、隨州、富陽(yáng)等地的大部制改革探索，也形成各自特色。但隨著改革的深入，大部制改革遇到一些瓶頸制約因素。其中關(guān)鍵一點(diǎn)就在于，大部制改革一般只涉及政府部門(mén)層面，很少涉及黨委層面。
在基層政府的設(shè)置中，許多政府機(jī)構(gòu)后面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)，實(shí)際上在黨委層面。如果簡(jiǎn)單合并政府機(jī)構(gòu)，而黨委部門(mén)設(shè)置依舊分立，其改革效果必然有限。
有鑒于此，十九大報(bào)告提出探索“雙合”改革，被視為大部制改革之后更深層次的改革創(chuàng)新。從內(nèi)容來(lái)看，有五層含義：第一，改革的主體。黨政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，一起參與改革，包括黨委部門(mén)之間、政府部門(mén)之間，更包括黨委和政府部門(mén)之間。第二，改革的形式。合并設(shè)立或合署辦公，兩者之間要根據(jù)不同情形選擇最合適的方式進(jìn)行。第三，改革的原則。合并設(shè)立或合署辦公并不適合所有領(lǐng)域，而是在“職能相近”的機(jī)關(guān)之間才能開(kāi)展，工作性質(zhì)較為專業(yè)的部門(mén)可能并不適宜開(kāi)展“雙合”改革。第四，改革的范圍。在省、市、縣三級(jí)政府同時(shí)開(kāi)展，并非只在省級(jí)開(kāi)展，也沒(méi)有擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。第五，改革的屬性?？傮w定位是一種探索性改革，先在一批試點(diǎn)地區(qū)試行，待成熟之后再全面推開(kāi)。
長(zhǎng)期以來(lái)，我們黨就有歸口管理的制度傳統(tǒng)，把政府工作按性質(zhì)劃分為工交口、財(cái)貿(mào)口、文教口、政法口、農(nóng)業(yè)口、外事口等，由同級(jí)黨委常委分口負(fù)責(zé)，以加強(qiáng)黨對(duì)政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)。受此影響，“雙合”改革的機(jī)構(gòu)形式原本就已經(jīng)存在。如在中央層面，中國(guó)共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局就是合署辦公。此次以黨代會(huì)報(bào)告的形式來(lái)確定“雙合”改革的必要性，其戰(zhàn)略高度進(jìn)一步彰顯。
顯然，從黨政聯(lián)動(dòng)層面來(lái)試行“雙合”改革，抓住了多年來(lái)制約政府機(jī)構(gòu)改革效果的“牛鼻子”，具有明顯的一體化行政模式特征，未來(lái)紀(jì)委與監(jiān)察部門(mén)、黨委辦公室與政府辦公室、黨委直屬機(jī)關(guān)工委與政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)與政府民族宗教事務(wù)局等都可能在“雙合”之列。
我國(guó)行政體制改革錯(cuò)綜復(fù)雜，“雙合”改革也不例外，需重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：第一，在改革主體方面，要盡快明確省市縣開(kāi)展改革的順序，以及參與改革的黨委和政府部門(mén)。第二，在改革形式方面，要科學(xué)區(qū)分合并設(shè)立和合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善“雙合”改革的合法性基礎(chǔ)，使此次改革不異化為另一種形式的聯(lián)合執(zhí)法。第三，在改革原則方面，要界定職能相近的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，平衡好改革進(jìn)程中的綜合性和專業(yè)性關(guān)系。第四，在改革屬性方面，“雙合”改革之后，合并設(shè)立或合署辦公后的部門(mén)權(quán)力大增，要防止權(quán)力濫用的情況發(fā)生。
(作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 劉鵬)
