【摘要】建成法治政府離不開公正的行政審判。公正司法需要繼續(xù)深化行政審判體制改革，為此，我們應(yīng)在改革方案的指導(dǎo)下，堅(jiān)持社會主義法治理念，勇于開拓創(chuàng)新，并以富于前瞻性的態(tài)度實(shí)事求是、腳踏實(shí)地地解決好司法實(shí)踐中存在的一系列重大問題，更好地為法治政府建設(shè)創(chuàng)造良好的制度條件。

【關(guān)鍵詞】法治政府  行政審判  體制改革    【中圖分類號】D925.3    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八大提出，到2020年我國要建成法治政府。而這一目標(biāo)的完成，離不開公正的行政審判。公正的行政審判在很大程度上發(fā)揮著“助推器”的功能，能夠給予行政機(jī)關(guān)足夠的壓力，使其做到依法行政和建設(shè)法治政府。因此，建成法治政府離不開公正的行政審判。

我國已有的行政審判制度改革有助于實(shí)現(xiàn)司法公正

公正是法治的生命線，司法體制改革的目的就是實(shí)現(xiàn)公正司法。我國近年進(jìn)行的一系列行政審判制度方面的改革，目的也正是為了實(shí)現(xiàn)公正司法這一目標(biāo)。回顧我國近期的行政審判制度改革，主要采取了以下措施：

一是管轄制度的改革。過去，我國的行政審判經(jīng)常會受到來自于行政機(jī)關(guān)的干擾。自本世紀(jì)以來，最高人民法院在總結(jié)地方法院成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采取了一系列的措施，包括推行異地管轄、提升管轄級別等。這些措施的主要目的就是排除來自于行政機(jī)關(guān)的干擾，提升法院的抗干擾能力。

二是建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。在我國，過去很長一段時間內(nèi)都存在著領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動，而法院辦人情案的情況。而在各類訴訟中，行政訴訟因?yàn)殛P(guān)涉行政機(jī)關(guān)自身，被干預(yù)的情況也就更為普遍。也正是在此背景下，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2015年出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，一方面明確禁止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動，另一方面要求司法機(jī)關(guān)如實(shí)記錄領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的情況。通過這些措施，盡可能減少領(lǐng)導(dǎo)干部的干預(yù)，從而使法院、法官能夠獨(dú)立行使審判權(quán)。

三是實(shí)行立案登記制。在我國，行政審判“立案難”的現(xiàn)象曾長期、普遍存在，部分法院對行政案件進(jìn)入法院設(shè)置各種“門檻”，以盡可能地阻止行政糾紛進(jìn)入法院。這一現(xiàn)象在2014年《行政訴訟法》修訂后得到了有效遏制。新修訂的《行政訴訟法》明確規(guī)定實(shí)行立案登記制，由過去的“立案審查制”改為“立案登記制”，只要原告的起訴符合基本的條件，法院就必須登記立案，并明確了違法不予立案要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。立案登記制在很大程度上遏制了法院在行政審判中有案不立的情況，也使得法院對行政活動的監(jiān)督力度得到了有效加強(qiáng)。

四是進(jìn)行了行政復(fù)議機(jī)關(guān)被告制度的改革。在2014年《行政訴訟法》修訂之前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出維持決定的情況下，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告，而復(fù)議機(jī)關(guān)不當(dāng)被告。該規(guī)定在過去被廣為詬病，認(rèn)為正是該規(guī)定導(dǎo)致了行政復(fù)議機(jī)關(guān)基本淪為“維持會”，絕大多數(shù)情況下都是作出維持決定。2014年新修訂的《行政訴訟法》改變了這一規(guī)則，明確規(guī)定經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。簡言之，無論行政復(fù)議機(jī)關(guān)是改變原行政行為還是維持原行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)均有可能當(dāng)被告，以杜絕行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過“維持決定”而不當(dāng)被告的情況。

五是規(guī)定了行政首長出庭應(yīng)訴制度。我國2014年修訂的《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。在我國，行政訴訟被形象的稱為是“民告官”，但是在審判實(shí)踐中常常出現(xiàn)“告官不見官”的現(xiàn)象。該規(guī)定有助于推動行政首長出庭應(yīng)訴，一方面可以引起行政機(jī)關(guān)首長對行政爭議的重視，更有利于解決行政糾紛；另一方面也可以提升行政首長的法律意識，從而推動行政機(jī)關(guān)依法行政。

六是將“紅頭文件”納入了行政訴訟司法審查范圍。我國1990年實(shí)施的《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，原告認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這就是行政規(guī)范性文件的附帶訴訟制度，俗稱“紅頭文件”的附帶審查制度。該制度最初在行政復(fù)議中建立，復(fù)議申請人在對行政行為申請行政復(fù)議時，可以對符合條件的規(guī)范性文件提起附帶審查請求。將紅頭文件納入司法審查范圍，有助于進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)的紅頭文件，從而更好地保護(hù)相對人的合法權(quán)益以及推動法治政府建設(shè)。

公正司法需要繼續(xù)深化行政審判體制改革，進(jìn)一步優(yōu)化法官職位保障機(jī)制

一是要著力提升一線辦案法官的自身素質(zhì)。人始終是制度運(yùn)作的最關(guān)鍵一環(huán)。一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政治覺悟高的專業(yè)化法官隊(duì)伍是保證公正司法，從而助推依法行政的重要前提。現(xiàn)代行政管理活動具有高度的專業(yè)性和廣泛的影響力，法官必須具備良好的政治素質(zhì)、職業(yè)道德和業(yè)務(wù)水平，不斷地更新觀念，提升業(yè)務(wù)能力，才能更好地履行好審判職責(zé)。應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步鞏固和深化法官員額制改革，在中央的統(tǒng)一安排下，根據(jù)各地司法審判不同的實(shí)際情況，完善法官的遴選、任用和后續(xù)考評機(jī)制。

二是要充分保障法官行使職權(quán)的獨(dú)立性。司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)是司法公正的重要基礎(chǔ)，而法官行使職權(quán)的獨(dú)立性是獨(dú)立行使審判權(quán)的重要環(huán)節(jié)。在行政審判中，由于當(dāng)事人地位的不完全對等性，司法實(shí)踐對審判獨(dú)立，尤其是法官能否獨(dú)立行使職權(quán)具有很高的需求。提升法官行使職權(quán)的獨(dú)立性，應(yīng)處理好法官與法院、法官職權(quán)與法院審判權(quán)、法官與法院外部的關(guān)系，要排除法院內(nèi)部、上級法院、行政機(jī)關(guān)對法官審判活動的不當(dāng)干擾，保障法官依法從事審判活動。依法監(jiān)督和審查行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性。

三是要加強(qiáng)法官的職務(wù)保障。為了確保法官能夠全身心投入到司法審判中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步保障法官的職務(wù)，以解除法官的后顧之憂，使其免受來自外部的干擾而依法行使職權(quán)。首先，要保障法官社會地位。司法公正和司法權(quán)威發(fā)揮作用的最直接載體就是法官的庭審活動，因此，維護(hù)和保障法官在社會主義社會法治生活中崇高的地位和良好的職業(yè)形象是增強(qiáng)法官獨(dú)立，穩(wěn)定法官隊(duì)伍的一個重要途徑，也能夠增強(qiáng)判決的權(quán)威性及社會大眾對社會主義法治理念和實(shí)踐的認(rèn)同感。其次，要確保法官職務(wù)的相對穩(wěn)定性。世界法治發(fā)達(dá)國家大多都規(guī)定法官不得隨意更換、免職，甚至規(guī)定了法官的終身制，只有在極少數(shù)特定情形下，法官才能被彈劾、免職等。我們也應(yīng)在充分考慮我國具體國情和政治體制的基礎(chǔ)上，尊重司法活動的普遍規(guī)律，考慮現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)一步增強(qiáng)法官任期內(nèi)的職務(wù)保障。最后，應(yīng)根據(jù)不同時期、不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適當(dāng)提高法官的物質(zhì)保障，并依法保障法官的休息休假權(quán)益。

四是要充分保障法官在憲法和法律所賦予的職務(wù)特權(quán)。為了確保法官和司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐活動中能夠迅速、及時、正確地處理好司法案件，我國憲法和法律賦予了法官在特定條件的職務(wù)特權(quán)。這些特權(quán)主要包括：言論豁免；除因法定事由不被免職、降職、辭退、調(diào)動或者處分；人身、財(cái)產(chǎn)和住所安全受法律保護(hù)；非經(jīng)法定程序，不得逮捕和拘留。當(dāng)然，法官的特權(quán)并不是無限制的，而應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)正確地行使。

進(jìn)一步深化跨區(qū)域?qū)徟畜w制改革

針對行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”等現(xiàn)實(shí)問題，為了方便群眾訴訟、優(yōu)化司法資源配置，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出要“完善行政訴訟體制機(jī)制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。在這個基礎(chǔ)上，最高人民法院、最高人民檢察院牽頭制定了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，首先在上海和北京分別成立一個中級人民法院，作為首批跨行政區(qū)劃人民法院改革試點(diǎn)。2017年6月27日修訂的《行政訴訟法》第十八條第二款也規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”

根據(jù)試點(diǎn)方案，跨行政區(qū)劃人民法院經(jīng)所在地高級人民法院以司法文件形式指定管轄下列案件：一是跨地區(qū)的行政訴訟案件；二是跨地區(qū)的重大民商事案件；三是跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)案件、重大食品藥品安全案件等；四是跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件；五是高級人民法院指定管轄的其他特殊案件。為保持管轄范圍上的連續(xù)性，跨行政區(qū)劃人民法院仍管轄原鐵路運(yùn)輸法院受理的刑事、民事案件。將跨地區(qū)的行政案件歸由跨行政區(qū)劃的人民法院管轄能夠在很大程度上避免地方行政機(jī)關(guān)對司法審判活動的不當(dāng)干預(yù)，更好保障跨區(qū)域行政案件的公正審理，這也是進(jìn)一步維護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)和優(yōu)化司法資源配置的現(xiàn)實(shí)需要。

當(dāng)前，設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院改革方向已經(jīng)明確，改革試點(diǎn)已經(jīng)啟動，但這還只是跨行政區(qū)劃人民法院改革走出的第一步。設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院還面臨著法律障礙、配套機(jī)制建設(shè)等問題，任務(wù)相當(dāng)艱巨。目前，跨區(qū)域法院試點(diǎn)雖然取得了良好的開局，但是也仍然存在一些需要進(jìn)一步研究和改進(jìn)的問題。一是現(xiàn)有的試點(diǎn)范圍有限，需要更快地在更加廣闊的地域范圍內(nèi)鋪開試點(diǎn)工作，將成功的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。二是現(xiàn)有的試點(diǎn)局限于案件管轄法院的調(diào)整，并非直接試點(diǎn)設(shè)立專門的跨區(qū)域法院。在現(xiàn)行法律框架下，配合省級以下地方人民法院統(tǒng)一管理，設(shè)立跨?。▍^(qū)、市）的人民法院或在省、自治區(qū)內(nèi)設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，尚存在制度障礙。三是試點(diǎn)方案將案件的跨區(qū)域性、重大性作為劃分跨區(qū)域法院管轄的基本依據(jù)，這就將大多數(shù)的普通初審行政案件置于跨區(qū)域法院管轄之外，實(shí)踐中存在的行政訴訟困境依然很難從更普遍的范圍上得到有效解決。四是試點(diǎn)針對的是三大訴訟的普遍問題，試點(diǎn)的全面推開當(dāng)然有利于解決司法體制中存在的普遍的頑疾，鑒于行政訴訟在現(xiàn)代法治國家和法治政府建設(shè)中的重要性和特殊性，試點(diǎn)也應(yīng)充分考慮如何保障行政訴訟的獨(dú)立性、公正性，排除司法的地方化、行政化。

具體可以從以下兩個方面工作著手：一是要進(jìn)一步推廣跨區(qū)域試點(diǎn)工作，不斷探索和推進(jìn)跨區(qū)域?qū)徖眢w制的進(jìn)一步完善。下一步的工作是在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化跨區(qū)域?qū)徖眢w制改革，不斷拓展試點(diǎn)的廣度和深度：在廣度上，要適時修改有關(guān)法律規(guī)范，出臺有關(guān)司法解釋，為試點(diǎn)在全國更大區(qū)域范圍和更多層級行政區(qū)劃內(nèi)的鋪開做好制度準(zhǔn)備，同時也應(yīng)根據(jù)審判實(shí)務(wù)的需要不斷明確和擴(kuò)大跨區(qū)域法院管轄范圍，以滿足人民群眾對于公正、高效司法的現(xiàn)實(shí)需求；在深度上，應(yīng)當(dāng)不斷深化對跨區(qū)域法院管轄、審理、裁判等活動的探索和認(rèn)知，尤其應(yīng)當(dāng)重視行政訴訟跨區(qū)域管轄和審理的現(xiàn)實(shí)困境和解決之道。

二是要在深化實(shí)踐的基礎(chǔ)上，逐步推行行政審判的專業(yè)化，更好地為法治政府建設(shè)提供強(qiáng)大司法支撐。當(dāng)前，跨區(qū)域法院試點(diǎn)主要是在現(xiàn)有體制下進(jìn)行的法院案件管轄的分工，并非法院組織體系本身的改革，因而也不能有效解決行政訴訟中存在的諸多現(xiàn)實(shí)問題。因此，從長遠(yuǎn)來看，我們應(yīng)當(dāng)以前瞻性的眼光審視行政訴訟的運(yùn)作規(guī)律，在條件具備的情況下建立起省以下統(tǒng)一的專門行政審判體系。這主要是因?yàn)樵谛姓V訟中，司法的地方化、行政化與“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”等行政訴訟普遍問題交織在一起，導(dǎo)致了行政訴訟中司法獨(dú)立、司法公正和司法權(quán)威的嚴(yán)重不足。要保障法制統(tǒng)一和依法行政在全國范圍內(nèi)得到更好貫徹落實(shí)，訴訟管轄制度的微調(diào)不能徹底解決問題，需要配合更加強(qiáng)有力的司法組織體系變革方是治本之策。

（作者為中國政法大學(xué)法治政府研究院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①馬懷德：《行政審判體制改革勢在必行》，《黨政干部參考》，2013年第10期。

責(zé)編/宋睿宸    美編/楊玲玲

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