習近平總書記指出：“干部干部，干是當頭的，既要想干愿干積極干，又要能干會干善于干，其中積極性又是首要的。”黨的十八大以來，黨中央從嚴從細地規(guī)范領導干部行為，干部隊伍普遍經受了深刻的思想政治洗禮，精神面貌正迎來新的良好變化。但是，仍有一些基層干部慨嘆“為官不易”“官不聊生”，甚至個別干部存在“為官不為”“干事容易惹麻煩”“不出事就是好事”“多干不如少干”等消極思想和心態(tài)，這嚴重阻礙了基層改革和治理創(chuàng)新的推進。因而，如何最大限度地調動基層干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，營造“敢于擔當，為官有為”的政治生態(tài)，是落實黨的十九大精神，提升基層治理能力的關鍵。

客觀剖析基層治理困境是調動基層干部積極性的現(xiàn)實基礎

基層干部不僅僅是頂層設計的直接執(zhí)行者，也是身處改革前沿的“弄潮兒”，他們對待工作的積極性是決定改革成敗的關鍵之一。當前絕大多數(shù)基層干部都能立足崗位、奮發(fā)有為、盡職盡責，但仍有少數(shù)干部存在“庸、懶、散、慢”等問題，這其中有個體動因，更深層次的原因還是其在基層治理變革過程中面臨的現(xiàn)實困境。

價值困境。其實質是如何實現(xiàn)國家對社會利益的代表與整合。在傳統(tǒng)壓力型體制和“維穩(wěn)”任務導向下，部分基層干部壓力巨增，且基層干部更多面臨待遇一般、晉升無望的難題，從而難以激勵其產生足夠的公共服務動機和擔當精神，難以作出完全貼合公共利益的行為抉擇。與此同時，社會結構的變遷與利益的分化加劇了基層社會的離散化、碎片化，基層群眾對于基層干部依然存在著“中央是好的，大政方針是正確的，但基層干部卻無法滿足黨和群眾對其的期待”的不信任態(tài)度。

制度困境。其實質是如何推動基層治理體系現(xiàn)代化。基層治理既是國家權力向基層延伸并為社會訂立規(guī)則的過程，更是依法界定基層政府權責和行為規(guī)范的過程。然而，層層加碼、層層追責導致基層政府形成了“上壓下擠”的尷尬局面，“上面千條線，下面一根針，既要穿的過，又要拉的伸”，這需要基層干部在對上和對下的雙重壓力下做出回應與調適。但在基層實際工作中，有的基層干部在權責失衡和單一治理主體下疲于奔命、負重前行，有的干部害怕對政策的理解不透徹、害怕?lián)?、害怕?ldquo;紅線”而得過且過、流于形式。

能力困境。其實質是如何推動基層治理能力現(xiàn)代化?；鶎咏洕鐣冞w的復雜性考驗著基層干部在多樣性社會中謀求利益調適和構建共同體秩序的治理能力。但是，客觀來講，受傳統(tǒng)官本位思想、基層編制改革、干部選拔任用和教育培訓機制等因素的限制，基層工作對于社會精英和優(yōu)秀人才缺乏足夠的吸引力，同時還有部分基層干部整體素質和能力水平有待提升，其思維方式、工作作風和服務能力與基層經濟社會的發(fā)展水平不相符，從而使基層黨組織的統(tǒng)籌能力、基層干部的法治化、民主化、智能化、專業(yè)化能力等方面存在不足。

深刻透視“為官不為”誘因是解碼制約基層干部積極性的關鍵

從歷史上講，干事不積極、職業(yè)倦怠甚至“為官不為”是一種客觀存在的政治現(xiàn)象，過去有、現(xiàn)在有，將來也難以完全杜絕。有的地方將“為官不為”認定為“四風”問題，有的地方則將其認定為一種“微腐敗”。從本質上可以將“為官不為”界定為違反行政倫理的行為，即是一種“不負責任”的行為。筆者曾對四川大學全國干部教育培訓基地培訓的參訓干部進行抽樣調查，通過對來自不同地區(qū)的2094名基層干部的公共服務動機、職業(yè)倦怠感、自我效能感以及個人—組織適配度等方面進行調查分析，認識到只有深刻透視“為官不為”的誘因，才能有針對性地提出清除制約基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的負能量的有效對策。

首先，行政人格是影響“為官不為”的重要內因。行政人員獨立人格是行政價值、行政目標和具體行政行為等在單個行政主體身上的道德體現(xiàn)，具體表現(xiàn)為行政人員的心態(tài)與動機、思想觀念與權力觀以及被內化的一系列個人道德品質。理想信念缺失、責任意識淡薄是基層干部“為官不為”的內在成因，獨立的行政人格是破解“為官不為”的主體性動力。

其次，組織制度是影響“為官不為”的核心要因。僅僅依賴于個人道德品質不足以促進組織長效良好運轉，制度建構的核心是權力配置和結構設計，通過組織制度厘清各類職責的界限與范圍，通過組織制度去調和組織內部個人之間的矛盾、個人與組織之間的矛盾，進而規(guī)范和引導個體的行為模式，這些是確保負責任行為持續(xù)保持的關鍵。

第三，組織文化是影響“為官不為”的關鍵外因。諸如組織范例、行為守則以及職業(yè)信條等組織文化，其非正式性功能同樣能在潛移默化中對組織成員的行為產生極大的影響。如果不能破除官場中根深蒂固的官本位思想、人情關系、固有習性等不正之風，就很難建立起信念堅定、為民服務、勤政務實、勇于擔當、清正廉潔的行政文化，從而影響一些基層干部出于對自身工作穩(wěn)定的考慮不積極甚至消極作為。

最后，社會期望是影響“為官不為”的根本動因。社會期望包括公眾對行政人員的看法以及他們在大眾文化中所體現(xiàn)的公眾形象，其實質是以群眾對公共服務的滿意度倒逼官員重視在民主政體下建立良好的政社關系和干群關系，提升政府公信力實現(xiàn)職業(yè)成就感。如果沒有公眾參與公共服務評價、行政問責等機制約束，就會在官員中形成“干不干都一樣”“干多干少都一樣”的消極心態(tài)，并由此衍生出“為官不為”的消極行為。

有效激發(fā)“為官有為”動機是調動基層干部積極性的行動指南

短期而言，健全完善組織制度是提升并維持基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的重點，但從長遠來看，還需要還原基層干部獨立的人格，更多地關注基層干部個體的心理成長和平衡構建，將公共精神、行政文化要求內化為基層干部的自覺行為。

提高基層干部自我認知價值。在選拔聘用過程中，可以更多考慮候選人的組織承諾，將具有更高公共服務動機、勵志公職的人員納入基層干部隊伍；舉行入職宣誓，強化基層干部的責任意識和榮譽感；在履行職責過程中，強化基層政府自身的公信力培育，提升基層干部隊伍的社會認同度和美譽度。

強化基層干部隊伍的行為激勵。堅持裁量與分配中的公正，打破平均主義，善于運用組織認同，提高基層干部與政府組織價值的契合度；尊重基層干部的職業(yè)期望與工作動機，改進激勵方式和問責機制，完善績效考核制度；探索基層干部的勝任力結構維度，努力做到“人盡其才、人事相宜”，激發(fā)其工作潛能；改進柔性領導方式，增強領導與下屬之間的交流與溝通，增強雙方的互信、尊重。

提升基層工作的職業(yè)吸引力。完善基層干部任命任用機制，推動雇員制，創(chuàng)造良性職業(yè)競爭和成長環(huán)境；培育融洽、親和、人性化的組織文化和團隊精神使基層干部接受、認可并內化為組織目標；通過工作輪換、工作擴大化、豐富化等工作再設計的方法增強基層工作的創(chuàng)新性和多樣性。

構建職業(yè)道德教育長效機制。分類制定基層干部職業(yè)道德標準，完善職業(yè)道德教育的內容體系，創(chuàng)新職業(yè)道德評價機制，健全職業(yè)道德監(jiān)督體系，通過制度設計把基層干部行為規(guī)范和職業(yè)道德教育同廉政建設、作風建設結合起來；注重系統(tǒng)化、層次化的理論灌輸與個性化、情感化的心理引導相結合，實現(xiàn)從填鴨式、號召式的單向灌輸方式向平等討論、共同學習的互動交流方式轉變，提高職業(yè)道德教育的實效性；著力培育職業(yè)道德文化環(huán)境，營造德行一致的社會氛圍，確立德行有用的價值理念，建構德行成本的補償機制，切實將道德規(guī)范的要求真正轉化為基層干部的內在品格。

【本文作者分別為四川大學公共管理學院教授、長江學者特聘教授，四川大學公共管理學院副教授、全國干部教育培訓四川大學基地教學部主任】

責編：李 懿 / 賀勝蘭