位于三江源地區(qū)，素有“千湖之縣”美譽的青海果洛藏族自治州瑪多縣境內(nèi)的湖泊。 新華社記者 吳 剛攝

目前我國已有10個國家公園體制試點。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，基本建立分級統(tǒng)一的管理體制，國家公園總體布局初步形成。

國家公園在世界上已有將近150年的歷史，但在我國尚屬新生事物。中國的國家公園什么樣、怎樣建、如何用？記者就此采訪了有關專家學者

為何建？ ——加快推進生態(tài)文明

“我國從1956年開始建立自然保護地，現(xiàn)在有將近18%的國土面積被各種類型自然保護地覆蓋，應該說取得了很大成就。但問題也不少，尤其是體制機制方面的問題比較嚴重。比如一地多名、多頭管理，保護管理效能不高，盲目建設和過度開發(fā)現(xiàn)象時有發(fā)生等。”清華大學景觀學系主任楊銳教授表示，從數(shù)量上看，我國的自然保護地規(guī)模不小，甚至超過世界平均水平，但從質(zhì)量和管理成效來看，還有很大的提升空間。

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了具體要求，強調(diào)“加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和利用，改革各部門分頭設置自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”“保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。黨的十九大報告強調(diào)，“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。

2017年9月發(fā)布的《建立國家公園體制總體方案》明確，國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。

國家發(fā)展改革委有關負責人表示，我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護為基礎，以實現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標，理順管理體制，創(chuàng)新運營機制，健全法制保障，強化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。

楊銳認為，目前我國自然保護地發(fā)展已經(jīng)從高速發(fā)展期進入結(jié)構(gòu)優(yōu)化期，建立國家公園體制，正是難得的契機。“美國50多個國家公園加起來約占國土面積的2.6%，而我國僅僅是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山這4個試點公園的面積，加起來就超過了國土面積的2%，應該說，我們推進國家公園體制建設的力度非常大。”

什么樣？——三大理念是核心

成立于1872年的美國黃石國家公園，是世界上第一個現(xiàn)代意義的國家公園。目前世界上已有100多個國家建立了國家公園。根據(jù)不同國家的保護地保護管理實踐，世界自然保護聯(lián)盟將各國的保護地體系總結(jié)為6類，國家公園為第二類，定義為：大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學的、教育的、休閑的和游憩的機會。

我國已有多種類型的自然保護地，國家公園與這些自然保護地有何不同？國家發(fā)展改革委有關負責人表示，與一般自然保護地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具國家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護更嚴格，管理層級更高。

世界自然保護聯(lián)盟駐華首席代表朱春全指出，國家公園是中國自然保護地體系中的一個新的類型，設立國家公園不是孤立地進行，也不是完全取代或替代原有的自然保護地類型，而是要以此為契機，制定中國國家公園和其他類型自然保護地的標準，按照統(tǒng)一的標準和框架對中國現(xiàn)有各種類型的自然保護地進行科學的分類和梳理，建立中國自然保護地管理分類體系。

《建立國家公園體制總體方案》明確，中國的國家公園堅持生態(tài)保護第一，把最應該保護的地方保護起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)；堅持國家代表性，以國家利益為主導，堅持國家所有，具有國家象征，代表國家形象，彰顯中華文明；堅持全民公益性，堅持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。

楊銳指出，“生態(tài)保護第一”“國家代表性”“全民公益性”這3大理念，正是中國國家公園體制建設的核心。他認為，中國的國家公園與其他國家的國家公園有相同之處，也有很大不同。比如美國黃石在建立國家公園時有兩個并列第一的目標，分別是風景保護以及為美國國民和子孫后代提供游賞的機會，而我國則是堅持生態(tài)保護第一，并沒有并列目標。“這一點是很明確的。所有與生態(tài)保護第一相矛盾的，都必須讓位于生態(tài)保護。與生態(tài)保護兼容的環(huán)境教育、生態(tài)體驗和一些社區(qū)的傳統(tǒng)生活方式，則是可以保留的。”

如何理解全民公益性？在楊銳看來，生態(tài)保護第一就是現(xiàn)階段最大的全民公益性，因為每個人首先需要的是潔凈的空氣、干凈的水源，而國家公園是最能夠提供這種生態(tài)系統(tǒng)服務的土地。全民公益性還表現(xiàn)在，國家公園作為最美麗的國土，要給老百姓提供作為國民福利的生態(tài)體驗和環(huán)境教育的機會。“這與一般景區(qū)是不同的”。

“國家公園建設中保護和利用的關系是所有國家都會遇到的問題。要兼顧保護和利用的平衡，這樣才不會讓保護區(qū)內(nèi)外成為對立的關系。”國務院發(fā)展研究中心研究員蘇楊說。

啥目標？——公有公管公益公享

國家發(fā)展改革委有關負責人表示，針對我國自然保護地管理存在的突出問題，中國特色國家公園體制要在統(tǒng)一事權分級管理、強化自然生態(tài)系統(tǒng)保護、促進社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、完善法律制度4個方面取得實質(zhì)性突破，大膽創(chuàng)新，補齊制度短板。

蘇楊認為，國家公園是生態(tài)文明制度建設的先行先試區(qū)，《建立國家公園體制總體方案》發(fā)布后，已經(jīng)進入了“怎么干”的階段，“首先是改革要配套，不能有些方面改了有些方面不改；其次，該給地方支持的要支持；第三，形成綠色發(fā)展模式，這樣才能共抓‘大保護’，光靠幾個國家公園管理機構(gòu)嚴防死守，既管不好還可能引發(fā)其他方面的矛盾”。

在楊銳看來，國家公園關鍵在一個“公”字，其本質(zhì)是中央政府動用公共財力保護公共資源，造福公眾的公益事業(yè)，公有、公管、公益、公享是國家公園之“公”的四層含義。

從國際經(jīng)驗來看，楊銳告訴記者，由中央政府直接行使事權，建立統(tǒng)一管理機構(gòu)是很重要的經(jīng)驗。比如美國、新西蘭、加拿大等國家由中央政府直接管理的國家公園，管理水平都很高。但在澳大利亞和日本等國家，國家公園由中央和地方政府聯(lián)合管理，管理水平和精細度相比就差了很多。此外，美國和新西蘭在自然保護地體系方面都進行了若干次改革。“經(jīng)過改革，管理權越來越統(tǒng)一，管理級別越來越高，從而讓整個保護地的管理成效也越來越高。”楊銳說。

作為我國自然保護地最重要類型之一，國家公園屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。如何調(diào)動地方的積極性？

“國家公園好比一個吸鐵石，是可以吸引很多資源和人氣的。在國家公園邊界內(nèi)，要以保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性為最高目標，但由于國家公園也兼具科研、教育、游憩等功能，地方可以在公園邊界之外生態(tài)不太敏感的地區(qū)，建立旅游服務設施。”楊銳認為，如果做得好，國家公園可以為地方經(jīng)濟、社區(qū)和老百姓提供很多發(fā)展和利用的機會，從而實現(xiàn)國家公園發(fā)展的良性循環(huán)。在這個過程中，企業(yè)可以以特許經(jīng)營的形式參與進來，但一定不能是整體轉(zhuǎn)讓、壟斷經(jīng)營。

“國家公園體制建設中，最重要的就是處理好權責利的關系。國家公園并不排斥利益相關方參與，但要在統(tǒng)一的國家公園理念的基礎上，形成良性循環(huán)、多贏發(fā)展。”楊銳說。

他同時提醒，國家公園是關系生態(tài)文明、全民福祉和國家形象的偉大事業(yè)，要防止在落地實施的過程中變形變味變質(zhì)——防止變形，是指既要防止將中國國家公園從自然保護地變形成為城市公園、郊野公園、游樂園或旅游度假區(qū)，也要防止將嚴格的自然保護區(qū)簡單地轉(zhuǎn)換為國家公園，還要防止將國家公園簡單地理解為無人區(qū)和荒野；防止變味，是要防止國家公園從真善美的載體變成假惡丑的舞臺。天然性、原真性、完整性和自然美是國家公園的核心價值，任何對國家公園核心價值及其載體的人工化、園林化、裝飾化不僅是畫蛇添足的愚蠢行為，也會帶來不良的環(huán)境影響和社會影響；防止變質(zhì)，是要防止國家公園從公益事業(yè)變質(zhì)為企業(yè)的“搖錢樹”或地方政府的經(jīng)濟“發(fā)動機”。“要防止這些問題，必須從體制機制等根本處下手。”