作者：劉俊生  中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)

黨的十九大報告指出，深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。深化國家監(jiān)察體制改革是黨中央作出的重大決策部署，是事關(guān)全局的重大政治體制改革。一年多來的改革試點經(jīng)驗表明，此項改革完善了黨和國家自我監(jiān)督體系，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察相統(tǒng)一，強化了黨對反腐敗斗爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)了對公職人員監(jiān)察全覆蓋，構(gòu)筑起規(guī)范內(nèi)部運行和紀(jì)法銜接的制度體系。

國家監(jiān)察體制改革是一項政治性改革，是一項旨在確立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)舉

國家監(jiān)察體制改革是一項政治性改革，是一項旨在確立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)舉。監(jiān)察委員會將整合國家行政機關(guān)的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)的查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，形成統(tǒng)一的國家監(jiān)察體制，以便有效解決行政監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散等問題。國家監(jiān)察委員會因此成為專司監(jiān)察事務(wù)的國家機關(guān)。它既不是行政機關(guān)，也不是司法機關(guān)，而是政治機關(guān)，其政治定位于反腐敗工作。是故，監(jiān)察委員會在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)過程中，應(yīng)始終堅持把講政治放在首位，不斷增強反腐敗工作的政治效果，推動形成風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)。

黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察是一體兩面，國家監(jiān)察體制改革是一場完善黨的自我監(jiān)督和加強對國家機器監(jiān)督的政治改革。在黨的紀(jì)律檢查機關(guān)實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的同時，建立國家監(jiān)察機構(gòu)以便實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，從而真正把公權(quán)力關(guān)進制度籠子，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的互補統(tǒng)一。監(jiān)察體制改革將監(jiān)察對象擴展六大類：一是公務(wù)員法所規(guī)定的黨政機關(guān)公職人員，二是由法律授權(quán)或者由政府委托來行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員，三是國有企業(yè)的管理人員，四是公辦教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員，五是群眾自治組織中的管理人員，六是其他依法行使公共職務(wù)的人員。試點省市在此基礎(chǔ)上還作了深化探索，如山西省將原由公安機關(guān)管轄的國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員行賄受賄、失職瀆職以及村民委員會等基層組織人員貪污賄賂、職務(wù)侵占等罪名調(diào)整為監(jiān)委管轄，浙江省將國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)委派到其他單位從事公務(wù)的人員納入監(jiān)察范圍。

監(jiān)察職能將進行橫向和縱向拓展延伸

為適應(yīng)監(jiān)督全覆蓋要求，監(jiān)察職能將同時進行橫向和縱向拓展延伸。橫向延伸是指監(jiān)察委員會根據(jù)本地實際和工作需要，將派駐紀(jì)檢組更名為派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，并授予部分監(jiān)察職能。在試點省市，北京市、山西省、浙江省改革后紀(jì)委、監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)分別為40個、35個、35個?？v向延伸是指探索授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干部必要的監(jiān)察權(quán)限，推動國家監(jiān)察向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級延伸。如山西省選擇朔州市平魯區(qū)、臨汾市安澤縣，通過縣級監(jiān)委賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢干部監(jiān)察員的職責(zé)和權(quán)限，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委開展監(jiān)察工作。

國家監(jiān)察體制改革的目的，旨在整合各方力量，實現(xiàn)由原先的行政監(jiān)察只監(jiān)察狹義政府到改革后監(jiān)察廣義政府乃至所有公共機構(gòu)。因此，國家監(jiān)察體制改革是一項十分浩大的工程。橫向來看，涉及行政監(jiān)察機關(guān)、國家預(yù)防腐敗局、檢察院及反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防部門等機構(gòu)，還涉及黨的紀(jì)律檢查委員會和人大；縱向來看，涉及中央和縣以上地方各級黨委、政府、檢察機關(guān)等。在四級監(jiān)察委員會的組建中，最為敏感的就是原有機構(gòu)和人員的轉(zhuǎn)隸問題。試點省市的改革經(jīng)驗告訴我們，轉(zhuǎn)隸是監(jiān)察體制改革工作能否順利推進、取得實效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。轉(zhuǎn)隸工作要做到有序進行，防止“一刀切”“一窩蜂”的轉(zhuǎn)隸做法，堅持高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把政治關(guān)，明確資格條件，審核人員檔案，按照時間服從質(zhì)量的要求，認(rèn)真甄別，適合到紀(jì)委、監(jiān)委工作的人員方可轉(zhuǎn)隸。轉(zhuǎn)隸人員在編制配置上聚焦于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的中心任務(wù)，力量配備上需傾斜一線。改革過渡期，實行案件清單和新舊程序的有序銜接。

在國家監(jiān)察體制改革中，應(yīng)始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹立“四個意識”

監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責(zé)。其中，監(jiān)督是指對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況進行檢查，調(diào)查是指對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為進行了解和查明，處置是指對涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的公職人員調(diào)查清楚后作出處置決定，其中對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴。為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等十二項措施，另外還可以運用技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施。從試點省市來看，效果很好。與傳統(tǒng)的紀(jì)檢監(jiān)察相比，有兩個方面的重要變化需要注意。

一是為了使全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國有機統(tǒng)一，國家監(jiān)察制度改革用“政務(wù)處分”代替“政紀(jì)處分”。國家監(jiān)察制度將統(tǒng)一使用“政務(wù)處分”概念，即監(jiān)察機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律對違法的公職人員作出政務(wù)處分決定，這樣既有利于紀(jì)法分開也有利于紀(jì)法銜接。二是為了貫徹依法治國精神，提升國家監(jiān)察工作的法治化水平，國家監(jiān)察體制改革以留置措施取代原先的“兩規(guī)”（俗稱雙規(guī)）措施，以期解決傳統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察制度長期想解決而沒有解決的法治難題。試點省市已開始使用留置措施和政務(wù)處分的處置決定。

在國家監(jiān)察體制改革之始，就有誰來監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)的疑問。除了政黨（中共）、人大、檢察機關(guān)、法院的體制內(nèi)監(jiān)督渠道外，還有新聞媒體等體制外監(jiān)督渠道，同樣重要的是監(jiān)察委員會內(nèi)部的自我制約機制的建構(gòu)。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、審查調(diào)查、案件審理、案件監(jiān)督管理四個環(huán)節(jié)分離，分別由不同的副主任（副書記）分管，實現(xiàn)監(jiān)審分設(shè)，形成相互制約的內(nèi)部自我監(jiān)督機制。另外，完善監(jiān)委有關(guān)集體決策、請示報告、公務(wù)回避、涉案款物管理等方面的工作規(guī)則，還應(yīng)嚴(yán)厲打擊私存線索、跑風(fēng)漏氣、以案謀私等“燈下黑”的執(zhí)法違法、執(zhí)紀(jì)違紀(jì)行為。

在國家監(jiān)察體制改革中，應(yīng)始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹立“四個意識”，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委牽頭、部門各司其責(zé)、合力協(xié)同的良好改革局面。黨委全會部署改革工作，書記靠前指揮，親力親為，把握改革方向，制定實施方案；紀(jì)委發(fā)揮牽頭作用，精心做好組織協(xié)調(diào)；人大制定工作方案，確保監(jiān)察委員會及時依法設(shè)立；政法委牽頭解決監(jiān)察委員會與司法執(zhí)法機關(guān)協(xié)調(diào)銜接問題；檢察院在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，主動配合做好轉(zhuǎn)隸工作，確保各項工作順暢銜接；組織部門配合做好監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)班子組建配備工作。改革中要明確責(zé)任主體，有效落實責(zé)任。

此外，還有監(jiān)察機關(guān)與公、檢、法、司等機關(guān)的銜接和協(xié)調(diào)、跨域監(jiān)察等關(guān)鍵點。

歷史車輪滾滾向前，改革潮流勢不可擋。國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，必將產(chǎn)生一系列重大而深遠(yuǎn)的影響。我們相信，國家監(jiān)察體制改革必定能夠推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升，必定能夠推動中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)，必定能夠彰顯中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，必定能夠進一步證明中國道路的正確性。

責(zé)編/潘麗莉