【摘要】 我國社會治理現(xiàn)代化不是西方化，而是在始終堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和以人民為中心的發(fā)展觀指導(dǎo)之下，在社會體制與社會建設(shè)層面對新時代中國特色社會主義制度的進(jìn)一步完善。本報告嘗試在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下對我國社會治理現(xiàn)代化進(jìn)行頂層設(shè)計，構(gòu)建一個由“理念—體系—機制—能力”構(gòu)成的整體性理論與政策框架，實現(xiàn)社會主義人民社會。著眼于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，我國社會治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計是一個亟需認(rèn)真對待的復(fù)雜性治理問題，并不能期待一蹴而就，具體體制機制設(shè)計需要在頂層設(shè)計與治理實踐的互動中不斷探索、改革與完善。
【關(guān)鍵詞】社會治理 治理理念 治理體系 治理機制 治理能力
【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.03.007
習(xí)近平同志在黨的十九大報告中指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾。樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。加快社會治安防控體系建設(shè)，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動，保護(hù)人民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)。加強社會心理服務(wù)體系建設(shè)，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)。加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”這是對新時代推進(jìn)有中國特色的社會治理現(xiàn)代化新征程的總體要求。
社會治理現(xiàn)代化是中國特色社會主義進(jìn)入新的歷史階段之后提出的新命題，也是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的一個重要方面。與社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善相伴隨，我國社會治理的理念在逐步明晰，實踐在不斷探索，體系在日益完善，為形成有中國特色的社會治理體系奠定了堅實基礎(chǔ)，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要支撐。但是，社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的問題仍然非常突出，社會治理體制改革相對滯后，社會治理方式過于僵化，導(dǎo)致諸多社會矛盾和社會問題，在局部地區(qū)嚴(yán)重影響社會和諧，甚至危及社會穩(wěn)定。“十三五”及今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我國社會治理所要解決的一個核心問題，就是如何在新常態(tài)條件下通過全面社會治理創(chuàng)新來實現(xiàn)社會系統(tǒng)的現(xiàn)代化改造，從而內(nèi)在支撐國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
關(guān)于概念界定和時代意義
新的時代肩負(fù)新的使命，新的使命呼喚新的擔(dān)當(dāng)。社會治理現(xiàn)代化必須與社會主義現(xiàn)代化同步設(shè)計、同步施工、同步建設(shè)。
概念界定。社會治理是現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分?，F(xiàn)代國家治理體系包括政府治理、市場治理和社會治理。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其實質(zhì)就是在法治國家、法治政府、法治社會三位一體的建設(shè)中，最終實現(xiàn)國家對社會的有效治理，形成“國家—市場—社會—公民”之間有機良性互動的多元共治格局，充分實現(xiàn)社會主義人民社會。社會治理盡管與社會管理只是一字之差，但體現(xiàn)的卻是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理和綜合施策，其實質(zhì)上是對國家與社會關(guān)系認(rèn)識的不同，為我國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的社會治理體制創(chuàng)新指明了路徑。
社會治理現(xiàn)代化是社會治理體系不斷優(yōu)化、治理能力不斷提升以適應(yīng)社會發(fā)展的過程，要求理念、價值、制度相互融合和促進(jìn)。社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵應(yīng)該包括治理主體多元化、治理方式科學(xué)化、治理過程法治化和治理機制規(guī)范化四個方面。在全面深化改革的新時期，社會治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心構(gòu)成要素，而法治建設(shè)是社會治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略突破口。
時代意義。第一，社會治理面臨新挑戰(zhàn)。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。發(fā)展越好，人民群眾的要求也會隨之提高。當(dāng)前我國社會治理領(lǐng)域中，社會整體結(jié)構(gòu)、社會資源配置和社會問題情境呈現(xiàn)出較強的非均衡性特征，使得社會風(fēng)險和不確定性因素累積，嚴(yán)重阻礙著社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代步伐。社會治理體系創(chuàng)新是一項嶄新的制度設(shè)計與實踐過程，核心議題是如何將傳統(tǒng)治道與現(xiàn)代性發(fā)展結(jié)果相結(jié)合，從而形成有中國特色的社會治理體系。
第二，社會治理進(jìn)入新常態(tài)。在新時代中國特色社會主義事業(yè)中，社會治理也呈現(xiàn)階段性的歷史新變化。當(dāng)前我國社會治理領(lǐng)域呈現(xiàn)八個方面的主要特征：一是更加重視權(quán)利保護(hù)；二是更加重視依法治理；三是更加重視多種手段的綜合運用；四是更加重視基層治理；五是更加重視互聯(lián)網(wǎng)治理；六是更加重視公共安全和應(yīng)急管理；七是更加重視人民團體和社會組織的作用；八是更加重視社會治理人才培養(yǎng)。
第三，社會治理實現(xiàn)新要求。從全面建成小康社會到全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化，對各方面的工作要求自然會進(jìn)一步提高。當(dāng)前我國不失時機地推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，對全面建成小康社會以及實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢具有十分重要的戰(zhàn)略意義。社會治理現(xiàn)代化既是社會管理理念與治理方式的重要升級，也是維護(hù)社會穩(wěn)定有序、促進(jìn)社會和諧發(fā)展的有效途徑，還是增強社會活力、實現(xiàn)社會善治的必然選擇。建設(shè)社會主義善治社會需要我們堅定不移地推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化。
關(guān)于中國社會治理水平的總體評價
推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化旨在全面提高社會治理水平，因此離不開對社會治理水平的準(zhǔn)確測量和科學(xué)判斷。
總體水平和變化趨勢。我國社會治理現(xiàn)代化總指數(shù)從2002年最低點的0.39逐年上升到2014年最高點的0.73，增長了87.2%?？傮w來看，2002～2014年，我國社會治理水平大體分為三個階段。一是2002～2009年的緩慢增長階段，二是2009～2012年的穩(wěn)步增長階段，三是2012年以來的顯著加速增長階段。
從原因上看，受2009年全球性金融危機的影響，我國經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)一些波動，政府財政收入增幅出現(xiàn)下滑，同時穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和保就業(yè)的壓力陡增，導(dǎo)致政府提升治理能力和水平受到限制，社會治理現(xiàn)代化總指數(shù)上漲勢頭在2009年出現(xiàn)停滯甚至中斷。2012年以來，本屆政府加大對社會治理和國家治理能力現(xiàn)代化的重視程度，社會治理現(xiàn)代化指數(shù)出現(xiàn)了一個加速增長的過程。2002～2014年，公民參與、社會法制、社會公正、行政效率的指數(shù)低于這一時期社會治理現(xiàn)代化的平均水平，而社會穩(wěn)定和公共服務(wù)的指數(shù)明顯高于同時期的社會治理平均水平。
從綜合比較來看，2002～2009年我國經(jīng)濟增長速度強勁，年均增長率達(dá)到10.8%，但社會治理現(xiàn)代化指數(shù)的增長較慢。2012～2014年，雖然年均經(jīng)濟增長率僅為7.6%，但社會治理現(xiàn)代化指數(shù)的增長較快。由此可見，經(jīng)濟增速與社會治理水平提升之間并不存在明顯的正相關(guān)關(guān)系，當(dāng)經(jīng)濟增速下降時，也可以通過加強管理、規(guī)范制度、提高治理效率等方法，來提高社會治理現(xiàn)代化的水平。
結(jié)構(gòu)指標(biāo)分析。從總體趨勢看，2002～2014年維度指標(biāo)變化趨勢明顯，社會治理現(xiàn)代化指數(shù)在開始時得分較低，然后逐漸上升。2009年以后，維度指標(biāo)的上升和下降趨勢更加明顯，表明社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢復(fù)雜化。這一方面是因為黨和政府的重視程度增加，社會保護(hù)體系逐漸健全，帶動了社會治理現(xiàn)代化水平的快速增加；另一方面則是由于不同群體之間收入差距的不斷擴大，使得社會治理的公平性有所降低，與此同時，勞資矛盾逐漸增加，社會穩(wěn)定指數(shù)和行政效率指數(shù)的增速開始下降，限制了社會治理能力的進(jìn)一步提高。
從內(nèi)部比較看，當(dāng)前我國社會穩(wěn)定指數(shù)和公共服務(wù)指數(shù)較高，而公民參與指數(shù)、行政效率指數(shù)和社會公正指數(shù)都比較低。這需要在繼續(xù)改善社會法制、政務(wù)公開和公共服務(wù)指數(shù)的同時，注意平衡社會治理現(xiàn)代化各個方面的因素，應(yīng)該在改善社會治理環(huán)境、社會治理狀況、社會沖突方面投入更多，尤其是要增加公民參與、社會公正和行政效率方面的重視程度，以更快提升社會治理現(xiàn)代化的整體水平。
從測算結(jié)果來看，我國的社會治理現(xiàn)代化維度之間還存在高低不平衡、不協(xié)調(diào)的問題，需借助必要的調(diào)節(jié)手段來平衡各方面的發(fā)展，才能有效保證社會治理現(xiàn)代化的快速提高?？傊瑯?gòu)成社會治理現(xiàn)代化指標(biāo)體系的7個維度是相輔相成的，需要協(xié)調(diào)發(fā)展和同步提高才能使社會治理現(xiàn)代化得到快速提升。
關(guān)于中國社會治理現(xiàn)代化的總體框架
社會治理現(xiàn)代化是一個龐大的系統(tǒng)工程，凡是系統(tǒng)優(yōu)化都離不開一個科學(xué)的總體框架。社會治理現(xiàn)代化總體框架的構(gòu)建，必須考慮歷史和現(xiàn)代的聯(lián)系，必須考慮繼承和發(fā)展的關(guān)系，必須考慮先進(jìn)性和可持續(xù)性的關(guān)系。
自黨的十八屆三中全會起，中央文件中用“社會治理”的概念取代了以往的“社會管理”概念，表達(dá)了在社會領(lǐng)域全面推進(jìn)國家與社會、政府與非政府、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)之間合作共治的基本理念。一方面，我國社會治理的現(xiàn)代化絕對不是西方化，也不是自由化，而是基于對新常態(tài)條件下經(jīng)濟社會發(fā)展全新治理需求的回應(yīng)，對中國傳統(tǒng)“政社不分”的社會體制以及相應(yīng)社會管理制度的一種現(xiàn)代化改造，從而實現(xiàn)與黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義民主政治和社會主義市場經(jīng)濟之間的結(jié)構(gòu)性耦合。另一方面，我國社會治理現(xiàn)代化是新時代在社會體制和社會建設(shè)層面對中國特色社會主義制度的進(jìn)一步完善，不是推倒重來，也不用推倒重來，完全沒有這個必要。因此，社會治理現(xiàn)代化本質(zhì)上是在毫不動搖堅持中國特色社會主義的制度前提下，我國社會治理體系與治理方式由市場經(jīng)濟與社會發(fā)展內(nèi)在需求驅(qū)動下的演進(jìn)升級，而非社會治理制度變革的“休克療法”。
對于我國社會治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計，在根本上要與完善和發(fā)展中國特色社會主義的國家治理要求相適應(yīng)。目前主要涉及四個層面：第一個層面是社會治理理念的現(xiàn)代化，即在價值理念上如何理解“何為現(xiàn)代社會”，以及以何種價值理念支撐當(dāng)代中國推進(jìn)現(xiàn)代社會建設(shè)并實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化？第二個層面是治理體系的現(xiàn)代化，即在社會體制上如何看待國家與社會的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，并以此規(guī)范執(zhí)政黨、政府、社會組織、公眾等不同主體的定位建構(gòu)及其主體間的相互關(guān)系？第三個層面是治理機制的現(xiàn)代化，即如何在具體機制設(shè)計上支撐現(xiàn)代社會治理體系能夠有效地運轉(zhuǎn)起來？如何實現(xiàn)政府、社會組織和居民等主體之間在社會治理領(lǐng)域中的合作共治？第四個層面是治理能力的現(xiàn)代化，即治理主體為貫徹踐行現(xiàn)代社會治理理念，以及保障現(xiàn)代社會治理體系和機制有效運轉(zhuǎn)，應(yīng)具備哪些基礎(chǔ)性能力？從而為我國社會治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計構(gòu)建一個由“理念—體系—機制—能力”構(gòu)成的整體性理論與政策框架。
根據(jù)與國家全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程目標(biāo)相一致的原則，中國社會治理現(xiàn)代化的進(jìn)程目標(biāo)也分為兩個重要的歷史階段。第一階段是2018～2035年，即到長征勝利一百年前夕，我們要基本實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化：人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，法治社會基本建成，社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)，發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)象有所改善，社會文明程度達(dá)到新的高度，人民生活更為寬裕，中等收入群體比例明顯提高，居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅實步伐，現(xiàn)代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序。第二階段是2035～2050年，即到新中國成立一百年，我們要全面實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化：社會文明全面提升，實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全體人民共同富?；緦崿F(xiàn)，發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)象明顯改善，基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)，現(xiàn)代社會治理格局形成，中國人民將享有更加幸福安康的生活，中華民族將以更加昂揚的姿態(tài)屹立于世界民族之林。
關(guān)于社會治理理念現(xiàn)代化
理念決定高度，理念決定先進(jìn)性，理念決定著社會治理理念現(xiàn)代化的方向。因此，社會治理現(xiàn)代化理念是關(guān)鍵，社會治理理念現(xiàn)代化必須先行一步。
核心。在理念核心上，中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展實踐呼喚和保障社會現(xiàn)代性和人民主體性。中國的現(xiàn)代性社會必然是一個具有人民主體性的社會，即“社會”是一個與國家、市場相對應(yīng)的，以增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展為發(fā)展出發(fā)點和落腳點的自主性主體。黨的十八大以來，黨中央在社會治理領(lǐng)域更加強調(diào)維護(hù)社會公平正義的重要性，并在法治社會、現(xiàn)代社會組織體制以及社會治理體系與機制等方面進(jìn)行了戰(zhàn)略部署和頂層設(shè)計，要求在“十三五”期間“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。我們必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持以人民為中心，科學(xué)、準(zhǔn)確、有效地推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化。
目標(biāo)。在理念目標(biāo)上，社會現(xiàn)代性和人民主體性必然要求實現(xiàn)社會治理的全民共建共享。社會是全體人民的社會，“人人參與、人人盡力、人人享有”的共建共享體現(xiàn)了社會治理現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性和根本目標(biāo)。一方面，社會治理、社會建設(shè)就是千百萬群眾自己的事情，社會的事情要想辦好，就必須有全體人民的積極參與和共同建設(shè)；另一方面，提高民生水平、實現(xiàn)和諧社會的社會治理、社會建設(shè)，不是為少數(shù)人，而是為全體人民服務(wù)，讓全體人民共享發(fā)展的成果。全民共建共治共享的理念目標(biāo)突出了全體中國人民實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的根本動力所在。
涵義。全民共建共治共享必然要求在社會治理方式上實現(xiàn)“法治”“自治”與“共治”三者的統(tǒng)合。理念涵義主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，法治是社會治理現(xiàn)代化的根本。依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。必須堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，而在社會治理中必須推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理。第二，自治是社會治理現(xiàn)代化的基石。作為現(xiàn)代社會治理的基礎(chǔ)途徑，社會自治意味著具有自我治理能力的組織和團體擁有相對獨立于政府的地位，并且在法治框架下能夠自主地根據(jù)自治體的共同意志或意愿管理自身事務(wù)。第三，共治是社會治理現(xiàn)代化的路徑。在共同治理體系中，政府、社會組織、市場組織以及人民群眾之間在自主負(fù)責(zé)、合作分擔(dān)治理責(zé)任的基礎(chǔ)上，協(xié)同應(yīng)對復(fù)雜性公共事務(wù)，共同從事公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給，形成靈活多元的公共利益實現(xiàn)途徑，從而實現(xiàn)社會治理體系的優(yōu)化。
政策。社會治理理念的現(xiàn)代化能夠得以貫徹落實，其相應(yīng)的政策支撐主要包括以下三個方面：第一，堅持人民當(dāng)家做主，不斷完善從中央至地方的各級人民代表大會制度。只有毫不動搖、與時俱進(jìn)地完善從中央至地方各級人民代表大會制度，社會治理的人民主體性，人民平等參與社會治理、公平發(fā)展的社會權(quán)利才有充分的制度保障，全民共建共享的積極性、主動性和創(chuàng)造性才能得以充分調(diào)動起來。第二，堅持依法治國，加強全民法治教育與宣傳，尤其是要不斷增強國家公職人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法律手段運用能力的培養(yǎng)。法治作為一種現(xiàn)代社會治理方式能夠得到普遍執(zhí)行的基本前提，依賴于全民法治意識的培育，特別是國家公職人員法治思維和法律手段運用能力的培養(yǎng)。社會治理的法治化，必須要培養(yǎng)和提高國家公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法律手段進(jìn)行社會治理的能力。第三，堅持社會主義核心價值體系，引領(lǐng)社會思潮、凝聚社會共識，實現(xiàn)法治與德治的有機結(jié)合。在社會公共生活的自治領(lǐng)域，“法”的規(guī)范作用并不是萬能的，傳統(tǒng)道德教化與文化價值則更多地發(fā)揮了規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、減少社會問題和化解社會矛盾的積極作用。德治可與法治有機結(jié)合、相輔相成，共同構(gòu)成現(xiàn)代社會治理的規(guī)范來源。
關(guān)于社會治理體系現(xiàn)代化
體系就是結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)決定功能，功能就是理念的表達(dá)方式。因此，科學(xué)構(gòu)造現(xiàn)代化的社會治理體系非常重要，不可忽視，也不可輕描淡寫。
理念。為促進(jìn)治理轉(zhuǎn)型，并從根本上實現(xiàn)社會治理的制度化、規(guī)范化與法治化，在制度上需要做出重大改革與創(chuàng)新的關(guān)鍵點，在于通過切實推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和政社分開，以構(gòu)建政府與社會協(xié)同共治的現(xiàn)代社會體制。轉(zhuǎn)變政府職能、實施政社分開，是“十三五”時期以及未來更長一個時期內(nèi)，全面深化改革、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化包括社會治理體系的制度化、規(guī)范化和法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，積極推動群團組織改革，進(jìn)一步強化黨和政府與社會組織和居民之間的紐帶關(guān)系與良性互動。
第一，轉(zhuǎn)變政府職能是社會治理體系現(xiàn)代化的前提條件。只有政府職能得到清晰而明確地界定并逐步向社會放權(quán)，才能激發(fā)社會活力，各種形式的社會組織才會有發(fā)展和發(fā)揮作用的空間，人民群眾也才有實現(xiàn)自我治理的可能。政府需要把那些管不了、管不好、管不到、不該管的事情堅決地剝離出來，通過培育發(fā)展、孵化支持、購買服務(wù)等多種機制，大力促進(jìn)多種形式的社會組織的形成，鼓勵公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，推動社會組織積極參與到公共服務(wù)和社會管理等公共事務(wù)中來，從而建構(gòu)政府與社會組織合作共治的社會治理體系。
第二，落實政社分開是社會治理體系現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)支撐。政社分開是深化政府體制改革并推動社會體制改革的核心，它是全面推進(jìn)社會建設(shè)并實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性社會結(jié)構(gòu)條件。只有在政社分開的社會結(jié)構(gòu)條件下，政府在社會領(lǐng)域的職能才能界定清楚，才能從無限政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?、有為政府。相比于政府大包大攬的傳統(tǒng)社會管理體制而言，落實政社分開，非但不是削弱政府的公共管理能力，也不是政府“看得見的手”完全退出社會，而是在發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用之外，能夠“更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用”，“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，從而以一種政府和社會合作共治的治理機制來提升國家治理能力、公共服務(wù)供給效率以及公共事務(wù)治理效果。
第三，依靠群團組織和基層黨組織強化黨、政府與社會組織、居民之間的紐帶關(guān)系和良性互動。工會、婦聯(lián)、共青團、紅十字會等群團組織較一般社會組織有著獨特的政治優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，同時又有向社會公眾延伸的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢。它們與基層黨組織一樣具有“縱向到底、橫向到邊”的系統(tǒng)性組織的強大組織力和號召力，發(fā)揮著凝心聚力的作用。因此，在推進(jìn)政社分開的現(xiàn)代社會治理體系的過程中，群團組織和基層黨組織的紐帶功能非但不能減弱，反而需要不斷增強，從而保障黨和政府與日益壯大的社會之間的及時有效溝通與協(xié)調(diào)，擴大政府執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位。
政策。第一，完善職能合理、運行高效的政府分工結(jié)構(gòu)體系。政府在社會治理領(lǐng)域的職能轉(zhuǎn)變，必然導(dǎo)致中央與地方各級政府事權(quán)與財權(quán)等職能分工結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整?，F(xiàn)代社會治理的顯著特征是通過政府合理的公共預(yù)算支出來滿足公眾的公共服務(wù)需求。在傳統(tǒng)社會管理體制逐漸失靈以及公共服務(wù)不斷擴大化和社會治理復(fù)雜化的背景下，央地之間各級政府亟需根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相匹配原則，改革與優(yōu)化政府職能分工結(jié)構(gòu)體系；與此同時，需要考慮設(shè)置高效合理的社會治理機構(gòu)，通過推廣“政府與社會資本合作”（Public-Private Partnerships）模式讓各方面主體更多地參與公共服務(wù)和社會事務(wù)管理。
第二，注重社會組織與群眾參與，推進(jìn)社會治理決策民主化和管理分權(quán)化。多元主體合作共治的社會治理體系在具體操作上的重要體現(xiàn)，就在于社會事務(wù)管理中的決策民主化和管理分權(quán)化，這也是其區(qū)別于傳統(tǒng)自上而下單中心治理的根本性標(biāo)準(zhǔn)。各級黨委和政府在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用時，在關(guān)于民生政策制定、公共服務(wù)供給、社會秩序管控措施等方面的社會治理中必須在制度上更加注重人民群眾、社會組織參與和決策民主化。通過構(gòu)建科學(xué)民主的社會治理決策程序，整合不同階層的利益要求，擴大社會自治領(lǐng)域，將社會沖突風(fēng)險控制在合理范圍之內(nèi)，從而避免出現(xiàn)大規(guī)模群體性事件和社會動蕩。
第三，推進(jìn)群團組織改革，構(gòu)建“小機關(guān)、大網(wǎng)絡(luò)、強基層、全覆蓋”的群團組織體系。群團組織必須要通過改革將“重心下移、力量下沉、資源下傾”，切實解決群團組織基層薄弱、服務(wù)能力不強的問題。根據(jù)“小機關(guān)、大網(wǎng)絡(luò)、強基層、全覆蓋”原則，進(jìn)一步拓展基層群團組織體系，要做到怎么有利于服務(wù)群眾，就怎么設(shè)置機構(gòu)；群眾在哪里，群團組織和群團工作就覆蓋到哪里。
第四，創(chuàng)新基層社會治理，切實增強人民群眾自治能力。要在原有體系的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整力量架構(gòu)，建立更具開放性和包容性的基層治理體系。一是要建優(yōu)黨的基層組織，把黨的基層組織建全、建強、建實，真正發(fā)揮黨組織的堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。二是要發(fā)展自治組織，著力讓村委會、居委會回歸自治，整合村、社區(qū)內(nèi)部的治理資源，形成以村委會和居委會為制度平臺，多種主體共同參與的自我管理、自我監(jiān)督、自我教育、自我服務(wù)的自治體系。三是要培育服務(wù)組織，引入、培育市場力量和社會力量，發(fā)展專業(yè)化的社會服務(wù)組織，搭建起多層次、多元化服務(wù)結(jié)構(gòu)，提高社會自我協(xié)調(diào)、自我供給能力。四是要對基層社區(qū)給予穩(wěn)定的資金和物質(zhì)支持。
關(guān)于社會治理機制現(xiàn)代化
機制是功能的實現(xiàn)方式，功能要優(yōu)化，必須同步優(yōu)化相關(guān)機制。因此，我們必須注重社會治理機制現(xiàn)代化和功能現(xiàn)代化的耦合關(guān)系，聯(lián)動推進(jìn)。
政府權(quán)力運行機制。通過建立權(quán)責(zé)清單制度調(diào)整和優(yōu)化政府的權(quán)力運行機制。政社分開的社會體制改革以及實現(xiàn)社會治理的法治化，必須以深化政府改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能為根本性前提，其關(guān)鍵途徑在于通過“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”和“責(zé)任清單”等簡政放權(quán)利器，來調(diào)整和優(yōu)化政府的權(quán)力運行機制，這也是對中國傳統(tǒng)政府行政理念的一種根本性變革。建立“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”和“責(zé)任清單”這三張清單所要解決的問題，就是政府要拿出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；給出“負(fù)面清單”，明確企業(yè)、社會組織、公眾等主體不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；理出“責(zé)任清單”，明確政府怎么管市場、管社會，做到“法定責(zé)任必須為”。以法律和法治進(jìn)一步規(guī)范政府間關(guān)系。
社會組織的支持、合作與監(jiān)管機制。政府要堅持“賦權(quán)”與“賦能”相并舉的原則，系統(tǒng)地建立一套現(xiàn)代社會組織支持、合作與監(jiān)管機制。第一，健全現(xiàn)代社會組織支持機制。政府應(yīng)著重廣泛實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。第二，健全現(xiàn)代社會組織合作機制。社會組織利用其廣泛的民意基礎(chǔ)和雄厚的專業(yè)實力，發(fā)揮政策倡導(dǎo)功能，積極影響政策的制定和執(zhí)行，并與各級政府之間建構(gòu)起制度化的各種懇談會、座談會、委員會等政策咨詢機制。第三，健全現(xiàn)代社會組織監(jiān)管機制。政府需要以法律規(guī)范為核心對社會組織進(jìn)行監(jiān)管，切實落實以社會組織的日常行為管理為基本內(nèi)容、以現(xiàn)實的政治與社會風(fēng)險為管理基本標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性監(jiān)管機制。第四，健全公共服務(wù)供給機制。普及基本公共服務(wù)，向落后地區(qū)和弱勢群體傾斜。充分發(fā)揮市場機制創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。第五，健全法治保障機制。作為全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的重大組成部分，通過規(guī)模性、系統(tǒng)性立法為社會治理現(xiàn)代化提供充分的法律體系和法治機制保障，是當(dāng)前最為迫切的需求。
關(guān)于社會治理能力現(xiàn)代化
光有先進(jìn)的理念，沒有科學(xué)的功能和機制不行；僅有科學(xué)的功能和機制，沒有相應(yīng)的能力，社會治理現(xiàn)代化的績效也出不來。因此，必須以個體和組織為基礎(chǔ)，全面加強社會治理相關(guān)能力的建設(shè)。
黨的政治領(lǐng)導(dǎo)能力。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是確保社會治理現(xiàn)代化堅持正確的政治方向和具備堅實的政治保障的關(guān)鍵舉措。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心力量，履行著領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重功能，黨的代表性、先進(jìn)性和純潔性是優(yōu)化社會治理體系和治理機制、推進(jìn)社會治理能力現(xiàn)代化的政治保障。在中國特色社會主義制度下，培育人民的自我治理主體性，保障百姓的民權(quán)民生權(quán)益，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，這是當(dāng)前推進(jìn)我國社會治理現(xiàn)代化的根本價值指向。為實現(xiàn)這一根本價值取向，在宏觀制度上，黨依靠其堅強的政治領(lǐng)導(dǎo)能力，通過人民代表大會的根本政治制度以及法治國家建設(shè)，可以充分保障人民依法有序地參與國家和社會公共事務(wù)的管理，從而為社會治理現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)性的制度框架和穩(wěn)固的治理資源；在微觀機制上，黨通過總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)方式方法，可以完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，從而推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共治共享的社會治理格局。
常態(tài)治理能力。不同的社會狀態(tài)適用于不同的法律規(guī)制體系，也要求政府具備不同的社會治理能力。政府全面的常態(tài)治理能力，主要包括三個層面：第一，社會民權(quán)的保護(hù)能力。主要體現(xiàn)在促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和增加個人收入的發(fā)展性權(quán)利保護(hù)，以及社會保障政府兜底的福利性權(quán)利保護(hù)兩個方面，政府必須堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，實施更加積極的就業(yè)政策，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，著力解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，同時鼓勵以創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)；堅持居民收入增長和經(jīng)濟增長同步、勞動報酬提高和勞動生產(chǎn)率提高同步，持續(xù)增加城鄉(xiāng)居民收入，調(diào)整國民收入分配格局，規(guī)范初次分配，加大再分配調(diào)節(jié)力度；普及基本公共服務(wù)，完善社會保險體系。第二，社會秩序的維護(hù)能力。維護(hù)社會秩序長期穩(wěn)定、和諧、平安，需要在法治框架下強基礎(chǔ)、建制度，政府必須構(gòu)建以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)、社會公平正義為核心、道德規(guī)范和誠信體系為基礎(chǔ)、公民權(quán)利保障為重點的社會行為規(guī)范體系，加強社會治理基礎(chǔ)制度建設(shè)，完善社會治安綜合治理體制機制，實現(xiàn)社會治理的精細(xì)化和信息化。第三，社會矛盾的化解能力。對矛盾的壓制不是可取之道，關(guān)鍵在于制度化的矛盾化解能力，政府必須在指導(dǎo)原則上強化和完善解決社會矛盾糾紛的法治機制，防止用“運動式治理”體制化替代法治化；基于法治化原則建立健全矛盾糾紛的發(fā)現(xiàn)、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟相互銜接、相互配合的矛盾化解機制；落實重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，完善社會矛盾排查預(yù)警和調(diào)處化解綜合機制。
應(yīng)急管理能力。系統(tǒng)的應(yīng)急管理能力已經(jīng)構(gòu)成了現(xiàn)代社會治理能力的核心組成部分。為加強系統(tǒng)的應(yīng)急管理能力建設(shè)，需要著重從以下三個方面著手：第一，切實提高政府應(yīng)急法律能力。為保障政府應(yīng)急措施的合法性，規(guī)范政府的應(yīng)急裁量權(quán)力，基于《突發(fā)事件應(yīng)對法》而進(jìn)行的法律修訂、完善和相關(guān)應(yīng)急法律體系的系統(tǒng)化，是系統(tǒng)性強化政府應(yīng)急管理能力的法治前提。第二，大力加強社會風(fēng)險預(yù)警能力。要在總結(jié)重大政策和重點項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，科學(xué)運用風(fēng)險管理的工具和方法，構(gòu)建符合國情的社會風(fēng)險評估體系，提升社會風(fēng)險的識別能力和預(yù)警能力，尤其要重視運用信息技術(shù)建立危機預(yù)警的信息收集系統(tǒng)、監(jiān)測系統(tǒng)以及分析評估系統(tǒng)以實現(xiàn)科學(xué)預(yù)警，也要建立網(wǎng)絡(luò)輿情和社會心態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，把握輿情和社會心態(tài)演變機理，及時化解社會矛盾。第三，全面提升公共危機應(yīng)對能力。遵循權(quán)力集中、及時性和有效性原則，依托應(yīng)急處置網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和應(yīng)急資源的條件，因時、因地、因人科學(xué)采取一系列處置措施，建立源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的無縫隙社會風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)對體系。
公共與國防安全保障能力。在公共安全方面，必須牢固樹立安全發(fā)展觀念，堅持人民利益至上，加強全民安全意識教育，健全食品安全、工程安全、交通安全和社會治安等方面的公共安全保障體系。對此，需要完善和落實安全生產(chǎn)責(zé)任和管理制度，實行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)，強化預(yù)防治本，健全預(yù)警應(yīng)急機制，及時排查化解安全隱患，堅決遏制重特大安全事故頻發(fā)勢頭，加強安全生產(chǎn)基礎(chǔ)能力和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，切實維護(hù)人民生命財產(chǎn)安全。
在國家安全方面，必須貫徹總體國家安全觀，實施國家安全戰(zhàn)略，落實重點領(lǐng)域國家安全政策，完善國家安全審查制度，完善國家安全法治，建立國家安全體系。對此，需要依法嚴(yán)密防范和嚴(yán)厲打擊敵對勢力滲透顛覆破壞活動、暴力恐怖活動、民族分裂活動、極端宗教活動，堅決維護(hù)國家政治、經(jīng)濟、文化、社會、信息、國防等安全。
著眼于完善和發(fā)展新時代中國特色社會主義制度，我國社會治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計是一個亟需認(rèn)真對待的復(fù)雜性治理問題，并不能期待一蹴而就，具體機制體制設(shè)計需要在頂層設(shè)計與治理實踐的互動中不斷探索、改革與完善。作為一種總體性的框架思路，我國社會治理現(xiàn)代化設(shè)計的各個部分，需要在始終堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和以人民為中心的發(fā)展觀指導(dǎo)之下，緊緊圍繞社會治理理念現(xiàn)代化、社會治理體系現(xiàn)代化、社會治理機制現(xiàn)代化、社會治理能力現(xiàn)代化等方面，扎扎實實地進(jìn)行研究與實踐創(chuàng)新。
藍(lán)圖已經(jīng)描繪，號角已經(jīng)吹響。祖國空間面貌的改變是歲月的積累，事業(yè)發(fā)展時代的遞進(jìn)是量變的必然。全黨全國各族人民一定要更加緊密地團結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，用新時代中國特色社會主義思想武裝自己，銳意進(jìn)取，埋頭苦干，為實現(xiàn)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、完成祖國統(tǒng)一、維護(hù)世界和平與促進(jìn)共同發(fā)展三大歷史任務(wù)，為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢、實現(xiàn)人民對美好生活的向往繼續(xù)奮斗！
（中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展所副研究員邢偉博士、華南理工大學(xué)大學(xué)副研究員曾志敏博士和北京師范大學(xué)副教授萬海遠(yuǎn)博士參與執(zhí)筆，中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展所副研究員曾紅穎博士、副研究員李璐博士、潘華博士、孔偉艷博士、田帆博士等參與了課題組的討論和調(diào)研，對本文亦有貢獻(xiàn)；本課題《社會治理現(xiàn)代化研究》得到了國家高端智庫建設(shè)專項經(jīng)費的大力資助）
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責(zé) 編／馬冰瑩
Opening up a New Journey of Modernization of Social Governance in China
Yang Yiyong
Abstract: The modernization of social governance in China is not a Western one. Instead, it is intended to further improve the Socialism with Chinese Characteristics for a New Era at the social system and development levels under the guidance of the Party's political leadership and the people-centered development concept. This report attempts to make top-level design for our country's social governance modernization under the guidance of the Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era, and build a holistic theory and policy framework consisting of a "concept-system-mechanism-capability" structure in order to realize a socialist people's society. Focusing on perfecting and developing the socialist system with Chinese characteristics, the top-level design of China's social governance modernization is a complicated governance issue that should be dealt with seriously and cannot be addressed overnight. The design of specific institutions and mechanisms needs to be on an explorative, changing and improving basis during the interaction between the top-level design and governance practices.
Keywords: Social governance, governance concept, governance system, governance mechanism, governance capability
楊宜勇，中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展所所長、研究員、博導(dǎo)。研究方向為宏觀經(jīng)濟學(xué)、勞動經(jīng)濟學(xué)、社會治理、公共政策、社會保障等。主要著作有《中國社會治理體制改革》《當(dāng)代中國的社會保障》《收入分配體制改革攻堅》等。
