再次，借鑒國際成功經(jīng)驗，完善開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的運作模式。國家開發(fā)銀行向開發(fā)性金融的轉(zhuǎn)型并非“前無古人”。在國際范圍內(nèi)，先后有美國復(fù)興金融公司、房利美、德國復(fù)興信貸銀行、新加坡星展銀行、日本政策投資銀行、韓國產(chǎn)業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)走上了各自不同的轉(zhuǎn)型之路。其中，與我國經(jīng)濟(jì)有著相似發(fā)展模式和發(fā)展路徑的國家的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)，例如韓國產(chǎn)業(yè)銀行。同時也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，每個國家都應(yīng)有符合其自身發(fā)展階段和政治經(jīng)濟(jì)體制特點的開發(fā)性金融發(fā)展模式，借鑒國外同類機(jī)構(gòu)的成熟治理經(jīng)驗和運作模式，必須建立在理論論證和適應(yīng)性研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際審慎推進(jìn)。例如，可以研究是否能夠?qū)φ咝詷I(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)適用不同的風(fēng)險管理機(jī)制和評估流程。對于外部性較高但盈利能力較低的政策性業(yè)務(wù)，可設(shè)計與其特點相適應(yīng)的風(fēng)險評估流程，并借鑒日本政策投資銀行的經(jīng)驗，增設(shè)由外部專家、學(xué)者和金融界人士組成的“運營評議委員會”，對政策性業(yè)務(wù)的經(jīng)營和管理狀況進(jìn)行事后評價，對信貸和投資的效果進(jìn)行綜合評估；而對于風(fēng)險較高的商業(yè)性業(yè)務(wù)，可借鑒新加坡星展銀行的運作模式，執(zhí)行嚴(yán)格的風(fēng)險評估機(jī)制和完全商業(yè)化的風(fēng)險評估流程。

加強風(fēng)險管控，建立與開發(fā)性金融相適應(yīng)的風(fēng)險管理體系。首先，關(guān)注地方政府融資風(fēng)險，建立預(yù)警機(jī)制。“十三五”期間，可以預(yù)計國開行與地方政府有關(guān)的資產(chǎn)規(guī)模將繼續(xù)上升，如果地方政府出現(xiàn)融資風(fēng)險將對國開行的資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生較大影響。地方政府融資風(fēng)險主要體現(xiàn)在地方政府“借短投長”“借新還舊”的融資方式的不可持續(xù)性和城投債的違約風(fēng)險。我們的研究表明，地方政府債務(wù)風(fēng)險在過去十年中逐步上升，但是這一趨勢在2014年開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，2015年地方政府債務(wù)置換啟動后，地方債的違約風(fēng)險已經(jīng)大大下降。此外，在央行將地方債納入商業(yè)銀行抵押品范圍后，流動性風(fēng)險也大幅下降。

盡管如此，個別地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險仍然值得關(guān)注：（1）短期債務(wù)占比過高的省份，如廣東、天津、福建、上海和云南；（2）短期債券加權(quán)平均發(fā)行利率最高的省份，如陜西、貴州、新疆、黑龍江和甘肅；（3）代表性期限（1年期及以下，5年期和10年期）債券加權(quán)平均發(fā)行利率最高的省份，如陜西、云南、貴州、遼寧和黑龍江；（4）經(jīng)濟(jì)增長疲弱、償債能力下降的省份，如吉林、遼寧和黑龍江。上述省份的市、縣一級政府發(fā)行的城投債償付前景尤其令人擔(dān)憂。由于城投債的重要還款來源是以土地出讓收益為主的地方政府性基金收入和財政補貼，對于房地產(chǎn)去庫存任務(wù)較重的三四線城市，土地出讓收入的大幅下降以及與房產(chǎn)有關(guān)的稅費收入的下降，將會嚴(yán)重影響其償債能力。

建議建立地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，監(jiān)控地方政府融資風(fēng)險的動態(tài)變化。根據(jù)各省、市、縣地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)、償債能力、利率水平、風(fēng)險溢價和對國開行的風(fēng)險敞口等指標(biāo)進(jìn)行綜合評估，以便及時提出風(fēng)險預(yù)警。與此同時，在向地方政府提供貸款時應(yīng)酌情給予優(yōu)惠的貸款利率和較長的貸款期限，以便提高地方政府債務(wù)的可持續(xù)性和國開行自身政策性業(yè)務(wù)經(jīng)營的穩(wěn)健性。

其次，外部征信和評級機(jī)構(gòu)合作，將風(fēng)險的防范與控制前移。從防范信用風(fēng)險的角度來看，在貸前審查中與專業(yè)的外部征信和評級機(jī)構(gòu)的合作，建立雙軌運行的聯(lián)合評級體系，有助于將風(fēng)險防范控制前移。“十三五”時期開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)增長任務(wù)繁重，政策性業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)張，且涉及的領(lǐng)域和對象廣而分散，需要特別關(guān)注資產(chǎn)質(zhì)量的穩(wěn)健性。此時，僅僅依靠內(nèi)部評級的力量，在專業(yè)性和人力方面恐怕難以滿足業(yè)務(wù)要求，也不利于控制信貸質(zhì)量。近幾年來，在有關(guān)部門的大力推動下，外部信用評級產(chǎn)品已經(jīng)應(yīng)用于商業(yè)銀行的風(fēng)險管理、工程招投標(biāo)、政府專項資金扶持、上市公司債券發(fā)行等領(lǐng)域。選擇具有較高權(quán)威性、專業(yè)性、公信力和社會影響力的資信評級機(jī)構(gòu)作為中立第三方，能夠有效地對內(nèi)部評級起到一定程度的補充和約束作用，達(dá)到控制信用風(fēng)險的目的。

再次，加強內(nèi)部風(fēng)險管控，提升可持續(xù)發(fā)展和抗風(fēng)險能力。面對經(jīng)濟(jì)的周期性下行，國內(nèi)主要開發(fā)性銀行和商業(yè)銀行的不良貸款率都出現(xiàn)了不同程度的上升，為提高自身的可持續(xù)發(fā)展和抗風(fēng)險能力，國開行需要進(jìn)一步加強內(nèi)部風(fēng)險管控。一是在風(fēng)險管理的制度設(shè)計上應(yīng)以分權(quán)為原則，著眼于內(nèi)部各部門或流程各個環(huán)節(jié)之間的權(quán)力制衡，以提升內(nèi)部自查和自律的能力，從源頭上防范操作和合規(guī)風(fēng)險。二是重大項目貸款決策的審核權(quán)上移，并且嚴(yán)格執(zhí)行不良貸款責(zé)任制，力求增強各級業(yè)務(wù)人員的責(zé)任心，同心協(xié)力嚴(yán)控不良貸款率。三是要加強對未來經(jīng)濟(jì)形勢和資產(chǎn)負(fù)債表變動趨勢的研判，適時提高資本充足率，以應(yīng)對貸款違約和資產(chǎn)減值給資產(chǎn)負(fù)債表帶來的沖擊和損失?，F(xiàn)階段提高資本充足率主要依靠兩種方式：股東注入資本金，減少支付股東紅利從而增加利潤留存。雖然降低資產(chǎn)規(guī)模也能夠有助于提高資本充足率，但是有違現(xiàn)階段穩(wěn)增長的政策目標(biāo)，因而不可取。

最后，積極創(chuàng)新融資模式，化解融資風(fēng)險。后利率市場化時代，國開行應(yīng)警惕可能的融資風(fēng)險。目前國開行主要依靠發(fā)行政策性金融債融資，債券融資占負(fù)債總額的66%，而債券融資又主要是通過在國內(nèi)銀行間發(fā)行政策性金融債融資，柜臺債、交易所發(fā)債的規(guī)模和海外發(fā)行人民幣債券的規(guī)模仍然較小。融資渠道的單一導(dǎo)致國開行較易受到國內(nèi)債券市場相關(guān)政策和供求的影響和沖擊。例如，地方政府債務(wù)置換在很大程度上緩解了地方政府面臨的償債困境，但同時大規(guī)模增加了國內(nèi)市場上低風(fēng)險債券的供給，如果沒有相應(yīng)的流動性釋放的配合，必然會擠壓市場對國開債的需求，為國開行的融資造成一定壓力。此外，2015年10月23日央行宣布“雙降”，同時放開商業(yè)銀行和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的存款利率浮動上限，利率市場化基本完成。雖然根據(jù)人民銀行對商業(yè)銀行資產(chǎn)風(fēng)險權(quán)數(shù)的設(shè)定，國開債依然享有國家信用，風(fēng)險權(quán)數(shù)為零，但利差的縮小將造成國開債對商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的吸引力下降，融資空間被進(jìn)一步壓縮。

因此，國開行亟需創(chuàng)新融資模式、拓寬融資渠道，以化解融資風(fēng)險。一是繼續(xù)開拓國內(nèi)市場資金來源，包括引入國有資本參股和定向發(fā)債。二是借著人民幣國際化的東風(fēng)，擴(kuò)大在境外發(fā)行人民幣債券的規(guī)模。由于近期資本的持續(xù)流出，人民幣在短期和中期繼續(xù)貶值仍然是大概率事件，境外發(fā)行人民幣債券能夠避免未來匯率貶值帶來的損失，但發(fā)行成本可能較以往更高，以此種方式籌集的資金應(yīng)用于投資回報率較高的商業(yè)性業(yè)務(wù)。

注釋

[1]根據(jù)財政部部長肖捷2017年3月7日在第十二屆全國人大五次會議關(guān)于《財政工作和財稅改革》的記者會上最新披露的數(shù)據(jù)，截至2016年末，中國中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬億元，負(fù)債率約為36.7%。我們的估算結(jié)果與這一數(shù)據(jù)略有出入，原因可能在于，由于數(shù)據(jù)資料缺失，或存在一定的高估傾向，特別是地方政府存量債務(wù)取的是待置換規(guī)模的最大值。同時，由于財政部的最新數(shù)據(jù)沒有進(jìn)一步的結(jié)構(gòu)性信息，因此目前階段尚無法對我們的估算結(jié)果進(jìn)行校準(zhǔn)，這里特別予以說明。

[2]但《預(yù)案》關(guān)于財政重整計劃中也提出了申請省級救助的舉措。指出在采取拓寬財源渠道、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、處置政府資產(chǎn)等措施后，風(fēng)險地區(qū)財政收支仍難以平衡的，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務(wù)，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，減免部分專項轉(zhuǎn)移支付配套資金等。待財政重整計劃實施結(jié)束后，由省級政府自行決定是否收回相關(guān)資金。這是否會加劇省以下政府的道德風(fēng)險，還需觀察。

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