作者：沈榮華  中國行政管理學(xué)會副秘書長、研究員

黨的十九大報告從我國發(fā)展進入新時代的歷史方位出發(fā)，對深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能作出重要部署，強調(diào)要“深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。適應(yīng)新時代要求，要以深化“放管服”改革為抓手，推動政府職能轉(zhuǎn)變。

以深化簡政放權(quán)激發(fā)市場活力和創(chuàng)新潛力

新時代發(fā)展的基本特征就是由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。在這方面，深化簡政放權(quán)可以大有作為，發(fā)揮重要作用。從發(fā)展改革面臨的突出問題看，我國需要在以下方面加大簡政放權(quán)力度。

破解企業(yè)設(shè)立“辦證”難題。這是降低市場準入門檻、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。經(jīng)過前期工商登記“先照后證”、實繳改認繳、前置改后置等項改革，現(xiàn)在企業(yè)設(shè)立辦“照”已容易多了，但在辦“證”開業(yè)上，仍面臨許可多、門檻高、耗時長等情況。為解決“拿照容易辦證難”問題，各地積極探索“證照分離”改革，實行多證合一，乃至幾十個證合一，辦“證”大為提速，說明改革空間很大。應(yīng)當加快“證照分離”改革，對可分離的行業(yè)許可證分別采取取消、合并、簡化、備案、書面承諾等方式，以及辦理程序上的聯(lián)審、代辦、限時等做法，大幅放寬市場準入，破除各種隱性障礙，使注冊企業(yè)特別是中小企業(yè)能盡快開業(yè)成長。

清理項目施工報批障礙。這是降低實體經(jīng)濟成本、促進有效投資的迫切要求。通過幾年改革，目前涉企審批已大幅減少，不少事項很快就可辦結(jié)，但在企業(yè)投資特別是項目施工報批方面，仍然存在涉及部門多、環(huán)節(jié)多、評估多等問題，如企業(yè)項目搞施工，從申辦、驗收到開工要涉及10多個部門，20多道程序，蓋90多個公章，交50多筆費用，經(jīng)20多個中介審查評估，耗時300天左右，一些重大交通和基礎(chǔ)設(shè)施項目施工報批甚至需要2-3年，其中許多環(huán)節(jié)和審批是多余的、重復(fù)的，耗費企業(yè)大量時間和經(jīng)營成本，改革難度也很大，成為難啃的“硬骨頭”。因此，要下決心精簡各種多余重復(fù)的審批、環(huán)節(jié)和收費，大力推行多評合一、多審合一、多圖聯(lián)審、聯(lián)合驗收等審批模式，破除企業(yè)投資障礙。

繼續(xù)清理涉企收費。這是深化供給側(cè)改革、降低企業(yè)成本的重要任務(wù)。應(yīng)當在前期減稅降費的基礎(chǔ)上，進一步清理規(guī)范政府性基金和行政事業(yè)性收費，減少經(jīng)營服務(wù)性收費和中介服務(wù)費用，加大對各種亂收費、亂攤派、亂罰款的整治力度。對保留的各類涉企收費，要建立目錄清單并向社會公布，實行動態(tài)化管理，接受社會監(jiān)督。清單之外不得收費或變相收費，防止回潮反復(fù)。

放寬社會服務(wù)準入門檻。隨著我國社會主要矛盾變化，社會對公共服務(wù)的需求日趨多元化，特別是養(yǎng)老、健康、醫(yī)療康復(fù)、咨詢培訓(xùn)、文化體育、社區(qū)服務(wù)等社會服務(wù)，社會需求和發(fā)展?jié)摿薮螅彩莿?chuàng)業(yè)就業(yè)的增長點，民間資本參與投資興辦的積極性很大，但由于面臨準入門檻高、審批限制多、可操作辦法少等難題，制約了社會服務(wù)業(yè)的發(fā)展。深化簡政放權(quán)的一個重點，就是在社會服務(wù)領(lǐng)域建立政府與社會的合作機制，放寬行業(yè)準入，引入社會力量和民間資本參與投資興辦，增加優(yōu)質(zhì)供給，改善供給結(jié)構(gòu)，同時也要加強服務(wù)監(jiān)管，制定服務(wù)標準，接受社會監(jiān)督，防止出現(xiàn)損害公眾利益的行為。

擴大高?？蒲性核灾鳈?quán)。這是強化創(chuàng)新驅(qū)動特別是提高原創(chuàng)性基礎(chǔ)性創(chuàng)新能力的必然要求。應(yīng)當在前期探索基礎(chǔ)上，加快政事分開和管辦分離改革，改變行政干預(yù)過多、管得過死等不合理做法，擴大高校和科研院所的自主權(quán)，使其在研究布局、自主選題、人才引進、經(jīng)費使用、職稱評審、評價獎勵等方面能按照教學(xué)科研規(guī)律辦事，充分調(diào)動專業(yè)技術(shù)人員的積極性和創(chuàng)造性，促進產(chǎn)學(xué)研融合、產(chǎn)教融合和科研成果轉(zhuǎn)化，為創(chuàng)新發(fā)展提供有力支撐。

推行審批服務(wù)標準化。這是擴大簡政放權(quán)改革成效的必然要求，也是建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。過去幾年，地方和部門積極探索創(chuàng)新，不斷簡化審批流程，提高辦事效率，如“一窗受理、一站服務(wù)”、并聯(lián)審批、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、一網(wǎng)通辦、“最多跑一次”、“不見面審批”等做法，深受歡迎和好評，增強了企業(yè)群眾獲得感。下一步，應(yīng)在總結(jié)規(guī)律經(jīng)驗基礎(chǔ)上，全面推進審批服務(wù)流程的標準化建設(shè)，實行公共資源配置全程公開和標準化運作，加快各層級各部門政務(wù)信息系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)互通互認，建立一套全國通用的標準化審批流程和辦事規(guī)則，應(yīng)簡盡簡，重點是大幅增加網(wǎng)上服務(wù)事項，能上網(wǎng)的全部網(wǎng)上辦理，為辦事創(chuàng)業(yè)提供更加方便快捷的政務(wù)服務(wù)。

以創(chuàng)新監(jiān)管維護公平競爭的市場環(huán)境

簡政放權(quán)不是一放了之，而是要放管結(jié)合，在放權(quán)同時加強事中事后監(jiān)管，維護正常的市場秩序，使市場活而不亂。同時，在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推動高質(zhì)量發(fā)展的背景下，迫切需要通過創(chuàng)新監(jiān)管，探索更加有效的監(jiān)管模式，有效維護公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境，促進新舊動能轉(zhuǎn)化，進而破除無效供給，增加有效供給，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

建立以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式。長期以來，市場監(jiān)管中盛行以罰為主、以罰代管，處罰過多過細，一動就罰、一罰了之，而對違法失信問題又處罰過輕，缺乏震懾力，執(zhí)法成本高效益低。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，信用監(jiān)管是現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)，也是成本低效益高的監(jiān)管方法。我國應(yīng)當改變以罰為主的監(jiān)管方式，抓緊建立以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式，健全市場主體征信系統(tǒng)、失信黑名單和守信紅名單以及相應(yīng)的管理制度，事前強調(diào)信用承諾，事中以抽查為主，事后對誠信守法的要鼓勵支持，對失信違法的要加大懲治力度，推行失信聯(lián)合懲戒、巨額懲罰性賠償制度等，使之處處受阻，得不償失，形成有效的守信激勵和失信懲戒機制，使守信守法成為普遍，使失信違法成為個別，從整體上提高監(jiān)管成效。

強化縱向監(jiān)管，維護統(tǒng)一市場。從全國范圍看，一個開放統(tǒng)一的市場是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必要條件，而市場分割、行政壟斷、地方保護必然造成要素不能自由流動，不同類型、不同地域的企業(yè)不能展開公平競爭，特別是低端落后產(chǎn)能難以退出，優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能難以勝出。對此，需要全面實行市場準入負面清單制度，清除妨礙統(tǒng)一市場的做法，重點之一就是從縱向上加大層級監(jiān)管力度，例如對金融、證券、航運、環(huán)保、統(tǒng)計等全國性或跨區(qū)域事務(wù)的監(jiān)管，中央部門可加強垂直管理，對土地、貿(mào)易、安全生產(chǎn)、投資等中央地方共管事務(wù)的監(jiān)管，中央和省級部門可采取督辦督察等手段，從縱向上督促地方監(jiān)管部門依法履職盡責(zé)并為之撐腰打氣，以維護市場統(tǒng)一和法制統(tǒng)一。

推行更加簡約實用的監(jiān)管方式。在市場經(jīng)濟條件下，市場主體千千萬萬，活動錯綜復(fù)雜，靠有限的監(jiān)管主體是查不過來的，不能總是人盯人，也不能總是依賴年檢年審、檢查檢測、評比驗收、收費交費等沒有必要又困擾企業(yè)的習(xí)慣做法，而應(yīng)當創(chuàng)新監(jiān)管方式，更多采用簡約有效的監(jiān)管方法，既講究成本效益，又防止監(jiān)管缺失。應(yīng)當全面推行“雙隨機一公開”抽查、綜合監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、智能監(jiān)管、信用監(jiān)管等方法，事中更多采用提前警示、提醒、約談、監(jiān)測等簡單實用方法，預(yù)警在先，更多運用第三方評估、行業(yè)自律、投訴舉報、輿論監(jiān)督等手段，提高監(jiān)管效率。

對新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)采取包容審慎的監(jiān)管。在“創(chuàng)新驅(qū)動”戰(zhàn)略背景下，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟、分享經(jīng)濟、移動支付、人工智能等新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，對于新舊動能轉(zhuǎn)換、推動“雙創(chuàng)”、增加就業(yè)、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、引領(lǐng)發(fā)展等方面，都發(fā)揮著重要作用。在這方面，如何進行監(jiān)管目前還缺乏經(jīng)驗，不宜一上來就叫停，也不能出現(xiàn)監(jiān)管空白，這就提出了新的課題。按照鼓勵創(chuàng)新、優(yōu)勝劣汰的準則，對方興未艾的新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)可采取更為包容審慎的監(jiān)管，注重觀察了解，跟蹤研判，對于創(chuàng)新發(fā)展的，可建立符合其特點的監(jiān)管模式，形成規(guī)范健康發(fā)展的環(huán)境；對于借創(chuàng)新名義搞違法經(jīng)營、損害公眾利益的，要加以整治，嚴格監(jiān)管；監(jiān)管部門也要順應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展形勢，注重提高監(jiān)管技能，引進專業(yè)技術(shù)人才，創(chuàng)新監(jiān)管手段。

落實主管部門的監(jiān)管責(zé)任。從實際情況看，目前“重審批輕管理”現(xiàn)象依然存在，有的審批取消下放了，卻沒有相應(yīng)地加強事中事后監(jiān)管，出現(xiàn)監(jiān)管缺失；有的對不是自己審批而出現(xiàn)的問題不管不問。因此，應(yīng)堅持“誰主管誰監(jiān)管”的原則，落實各部門的監(jiān)管責(zé)任，無論是否經(jīng)過審批，只要屬于主管業(yè)務(wù)范圍都要負起監(jiān)管責(zé)任，出了問題就應(yīng)追責(zé)。對于跨行業(yè)跨領(lǐng)域的監(jiān)管，往往涉及多個部門，如互聯(lián)網(wǎng)、食品安全、金融等領(lǐng)域有多個乃至十多個部門都參與監(jiān)管，這就需要明確職責(zé)分工，健全協(xié)調(diào)配合機制，防止都管又都不管。

以權(quán)責(zé)清單管理鞏固和擴大“放管服”改革成果

推行權(quán)責(zé)清單管理是黨中央、國務(wù)院作出的改革部署，也是深化“放管服”改革的制度保障。經(jīng)過幾年努力，目前建立權(quán)責(zé)清單已取得明顯進展，全國省市縣三級政府部門已全部公布權(quán)責(zé)清單；國務(wù)院部門2014年已集中公布行政審批清單，2015年在確定7個部委權(quán)責(zé)清單編制試點，總結(jié)經(jīng)驗后全面推行。同時，權(quán)責(zé)清單管理也是一個新生事物，還存在著不同理解和做法，在編制、實施和應(yīng)用上也面臨一些新情況新問題，特別是清單的實用性不夠強，發(fā)揮作用也不夠，下一步要重點在增強應(yīng)用性上下功夫。

把權(quán)責(zé)清單管理與“放管服”改革緊密結(jié)合起來。無論是編制清單，還是運用清單，都要體現(xiàn)深化“放管服”改革的要求，把該放的權(quán)力放到位，把該管的事落實到位，把該服務(wù)的列清楚，更加清晰界定政府與市場社會的權(quán)責(zé)邊界，使政府部門嚴守邊界，清單之外的不可為，為深化“放管服”改革、轉(zhuǎn)變政府職能提供依據(jù)和遵循。這樣的清單才更有價值，更加有用。

加快推出權(quán)責(zé)清單升級版。目前權(quán)責(zé)清單制定公布已取得很大成績，但從內(nèi)容到形式還存在一些不合理不規(guī)范之處。一是清單數(shù)量差距較大。依據(jù)法律法規(guī)，同級同類政府部門權(quán)力事項的內(nèi)容和數(shù)量應(yīng)當大體一致，出入不大，但從已公布清單看，情況并非如此。例如，省級政府部門權(quán)力事項總數(shù)，多的可達6000項以上，少的僅1700多項，數(shù)量相差2—3倍。差異如此之大，即便各地情況不同，也顯然超出合理范圍。二是清單內(nèi)容安排不一，存在不同程度缺項，或缺少項目編碼，或缺少流程圖，或缺少責(zé)任清單，或缺少追責(zé)規(guī)定，或缺少監(jiān)督方式。三是法律依據(jù)不同。有的以法律法規(guī)為依據(jù)，有的將規(guī)范性文件、“三定”規(guī)定以及政府文件也作為依據(jù)，法律依據(jù)不同，清單的規(guī)范性和權(quán)威性也不同。實行權(quán)責(zé)清單管理，不能換個地區(qū)、換個部門、換個人，口徑標準就不一樣了。應(yīng)當盡快推出“升級版”的清單制定標準，建立模板標桿，如出臺國家部委權(quán)責(zé)清單，在清單內(nèi)容、權(quán)責(zé)分類、法律依據(jù)等方面加以統(tǒng)一規(guī)范，提供參考樣板。清單越規(guī)范、越清晰，在實行中就越具有操作性和實用性。

充分發(fā)揮清單管理作用。從實際情況看，對于政府部門公布的權(quán)責(zé)清單，許多企業(yè)和公眾反映看不懂，更不知道怎么用，怎么進行監(jiān)督，缺乏獲得感，就是政府工作人員也感到邊界模糊，不好操作，實用性不強。在運用方面，許多權(quán)責(zé)清單往往只是寫在紙上，掛在網(wǎng)上，缺乏具體的可操作的措施和流程，也沒有建立相應(yīng)的動態(tài)管理機制和監(jiān)督問責(zé)機制，未能使清單成為政府部門履職盡責(zé)的行為規(guī)范，真正發(fā)揮作用。應(yīng)當說，地方和部門編制清單花費了大量精力時間，但不能編好了不用或用處不大，而應(yīng)當“用”字當頭，用好用實。在政府內(nèi)部，要使權(quán)責(zé)清單列入各個部門職責(zé)規(guī)定，進入網(wǎng)上政務(wù)平臺，并建立監(jiān)督檢查和問責(zé)追責(zé)機制，促進政府部門依照清單辦事；在政府外部，應(yīng)設(shè)計一套利企便民的清單網(wǎng)上運行系統(tǒng)，在陽光下運行，實現(xiàn)監(jiān)督投訴、核實處理、結(jié)果反饋的閉環(huán)管理，方便企業(yè)和公眾使用清單，監(jiān)督權(quán)力行使，發(fā)揮好清單的作用。

責(zé)編/周素麗