【摘要】“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”是國(guó)家保障公民居住權(quán)的體現(xiàn)，包含租戶(hù)與業(yè)主在社會(huì)公共服務(wù)方面的同權(quán)，以及在共享小區(qū)資源方面的同權(quán)。前者蘊(yùn)含著教育公平的議題，不但需要在需求側(cè)簡(jiǎn)政放權(quán)，更需要教育資源的供給側(cè)改革；后者則需要厘清公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，保障公租戶(hù)的同權(quán)，政府更多地是要發(fā)揮公租房產(chǎn)權(quán)人的功能，審慎行使公權(quán)力，政策制定應(yīng)當(dāng)遵循合法性、合理性、可行性的基本原則。

【關(guān)鍵詞】“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”   居住權(quán)  公共政策    【中圖分類(lèi)號(hào)】D923    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2016年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》，旨在規(guī)范住房租賃市場(chǎng)發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)住房市場(chǎng)由以售為主向租售并舉轉(zhuǎn)變。2017年7月，廣州破題，推出“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”，引發(fā)市場(chǎng)熱議。與此同時(shí)，以住建部為首的九大部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，中央提出的房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制逐漸浮出水面。

必須把教育、醫(yī)療等社會(huì)公共資源與租賃掛鉤，賦予租戶(hù)與業(yè)主同等的待遇

既然要鼓勵(lì)租房、保障長(zhǎng)租，那么必須把教育、醫(yī)療等社會(huì)公共資源與租賃掛鉤，賦予租戶(hù)與業(yè)主同等的待遇。說(shuō)起來(lái)簡(jiǎn)單，但牽一發(fā)而動(dòng)全身，這涉及到了社會(huì)公共資源的分配。醫(yī)療等其他資源與住所相對(duì)關(guān)系不大，與住房掛鉤的最主要的公共服務(wù)就是子女教育，這也是幾乎所有居民最焦慮的心結(jié)。因?yàn)闋砍兜浇逃降膯?wèn)題，公眾關(guān)切度極高，制定政策稍有不慎就可能引發(fā)群體性事件，因?yàn)樵谌魏纬鞘?，?yōu)質(zhì)的名校資源都是稀缺的，而市民的教育需求幾乎是無(wú)窮大，每個(gè)父母在沒(méi)有成本制約的條件下都會(huì)希望自己子女上名校，“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”涉及到如何“分蛋糕”的問(wèn)題。

廣州新政中的“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”并不是無(wú)條件的絕對(duì)平等，而是有條件有步驟地滿(mǎn)足人民群眾的教育需求。為“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”設(shè)置必要的制度門(mén)檻是實(shí)事求是的，否則在僧多粥少的條件下，不但解決不了入學(xué)讀名校問(wèn)題，反而將引發(fā)學(xué)區(qū)房租金炒作和一線(xiàn)城市人口過(guò)度膨脹?？梢栽O(shè)想，假設(shè)門(mén)檻為零，名校周邊的學(xué)區(qū)房無(wú)論業(yè)主還是租戶(hù)都能保證入學(xué)，人們必將涌入一線(xiàn)城市的名校周邊租房，學(xué)區(qū)房的“天價(jià)”不但得不到平抑，租金水平也很有可能失控，這與“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”政策的初衷無(wú)疑是相背離的，也會(huì)損害政府的公信力。

其實(shí)“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”政策北京早就有之，條件比廣州還寬松。北京擁有全國(guó)最多的外來(lái)人口，外地人為北京的建設(shè)和發(fā)展貢獻(xiàn)良多。非京籍“幼升小”政策一直是租房可就近入學(xué)，有五證即可：父母或其他法定監(jiān)護(hù)人本人在京務(wù)工就業(yè)證明、在京實(shí)際住所居住證明、全家戶(hù)口簿、北京市居住證（或有效期內(nèi)居住登記卡或暫住證）、戶(hù)籍所在地街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府出具的在當(dāng)?shù)貨](méi)有監(jiān)護(hù)條件的證明。在學(xué)區(qū)入學(xué)名額有余量的條件下，符合條件的租戶(hù)子女就近入學(xué)沒(méi)有問(wèn)題；但名校資源供不應(yīng)求，競(jìng)爭(zhēng)激烈，入學(xué)依然有優(yōu)先順位，業(yè)主子女都不一定能排上，租戶(hù)子女大多也只能望“名校”興嘆。

“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”“教育公平”需要授權(quán)各城市因地制宜制定政策

歸根結(jié)底，“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”問(wèn)題的本質(zhì)是稀缺資源供不應(yīng)求，如何分配才能體現(xiàn)教育公平？筆者認(rèn)為，各城市的具體情況不同，教育資源有多寡差異，人口分布也不均衡，一線(xiàn)城市亟需遏制“大城市病”，而二三線(xiàn)城市則可能更需要的是吸引人口流入，“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”“教育公平”需要授權(quán)各城市因地制宜制定政策，不但需要在需求側(cè)簡(jiǎn)政放權(quán)，更需要教育資源的供給側(cè)改革。

第一，法律授權(quán)各地政府制定行政法規(guī)，設(shè)置“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”的條件，但除了京滬等一線(xiàn)城市，原則上其他城市應(yīng)當(dāng)逐步淡化乃至取消戶(hù)口等限制，積分落戶(hù)規(guī)則應(yīng)當(dāng)公平、透明、開(kāi)放。第二，住房租賃法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確租戶(hù)享有子女就近入學(xué)享受公立教育的權(quán)利，但不意味著就讀名校；在名校額度有限的條件下，應(yīng)當(dāng)明確租戶(hù)與業(yè)主的排序順位，公開(kāi)、公正、公平分派學(xué)位。第三，租戶(hù)申請(qǐng)就近入學(xué)，應(yīng)當(dāng)在程序上簡(jiǎn)化手續(xù)。例如廣州市要求租賃合同必須登記備案，而現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)民事租賃合同是不愿登記的，因?yàn)樯婕暗蕉愘M(fèi)等成本，這種條件在某種程度上增加了租戶(hù)的負(fù)擔(dān)。我國(guó)最高法院關(guān)于租賃合同的司法解釋明確規(guī)定了登記備案不是租賃合同的生效條件，不影響租賃合同的成立，行政法規(guī)不妨參照此項(xiàng)規(guī)定。第四，法律應(yīng)當(dāng)明確業(yè)主對(duì)租戶(hù)申請(qǐng)入學(xué)負(fù)有協(xié)助義務(wù)，不得額外收費(fèi)，租戶(hù)有權(quán)請(qǐng)求業(yè)主出具相應(yīng)的證明?，F(xiàn)實(shí)中由于租戶(hù)申請(qǐng)入學(xué)需要業(yè)主出具租賃證明，業(yè)主往往據(jù)此刁難租戶(hù)，不予協(xié)助，或者臨時(shí)加價(jià)收費(fèi)，對(duì)此住房租賃法規(guī)應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制。第五，立法促進(jìn)教育公平，教育資源實(shí)施供給側(cè)改革。“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”是需求側(cè)的調(diào)整，而教育公平更重要的是供給側(cè)的公共資源均等化。很多國(guó)家的公立學(xué)校，校長(zhǎng)和師資法定輪換，定期流動(dòng)，以使所有的教育資源均等分布，堅(jiān)決防止“名校”化。

解決租戶(hù)與業(yè)主在小區(qū)資源共享方面的問(wèn)題，關(guān)鍵在于如何厘清公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系

“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”不但包括社會(huì)公共服務(wù)的同權(quán)，還包括小區(qū)內(nèi)部資源是否同權(quán)的問(wèn)題。解決租戶(hù)與業(yè)主在小區(qū)資源共享方面的問(wèn)題關(guān)鍵在于如何厘清公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系。小區(qū)內(nèi)道路、綠地、景觀(guān)、車(chē)位是建筑物區(qū)分所有權(quán)的共有部分，業(yè)主購(gòu)房時(shí)已支付公攤面積對(duì)價(jià)，日常維護(hù)費(fèi)用也計(jì)入物業(yè)費(fèi)，毫無(wú)疑問(wèn)屬業(yè)主產(chǎn)權(quán)。商品房業(yè)主認(rèn)為公租房租戶(hù)的“同權(quán)”是“搭便車(chē)”的揩油行為，而未來(lái)隨著住房租賃的大發(fā)展，此類(lèi)矛盾必將凸顯，要依法公平處置此類(lèi)矛盾需要從以下幾方面入手。

首先要區(qū)分私人出租的商品房和政府提供的公租房。如果是私人提供的商品房租賃，租戶(hù)實(shí)質(zhì)是根據(jù)合同享有出租人的權(quán)利，業(yè)主對(duì)小區(qū)資源享有什么權(quán)利，租戶(hù)就享有什么權(quán)利。這沒(méi)有太多爭(zhēng)議。有爭(zhēng)議的是政府提供的公租房。這些房屋是開(kāi)發(fā)商根據(jù)賣(mài)地時(shí)的土地使用權(quán)出讓協(xié)議配套建設(shè)的。以前的很多商品房小區(qū)配建公租房、回遷房的，開(kāi)發(fā)商往往事先在內(nèi)部自建圍墻隔離，房?jī)r(jià)與物業(yè)費(fèi)也不同，從而形成了區(qū)隔居住的歷史格局。政府規(guī)定保障房與商品房混搭配建，禁止區(qū)隔共享小區(qū)環(huán)境，也是出于對(duì)階層融合、社會(huì)和諧的公共政策的考量，無(wú)可厚非。

商品房業(yè)主依照物權(quán)法維權(quán)與政府的公共政策之間應(yīng)如何平衡？其實(shí)，要想解決這一問(wèn)題，政府不必動(dòng)用公權(quán)力，作為公租房的產(chǎn)權(quán)人直接行使物權(quán)即可；對(duì)于商品房業(yè)主權(quán)益的保障，則更多體現(xiàn)在銷(xiāo)售之初開(kāi)發(fā)商的披露和告知義務(wù)上。在法理上，本來(lái)在國(guó)有土地使用權(quán)招拍掛的時(shí)候，政府就已經(jīng)公示了公租房的配套建設(shè)情況，開(kāi)發(fā)商在舉牌競(jìng)價(jià)的時(shí)候?qū)Υ艘延谐浞诸A(yù)期。這種地塊成交價(jià)格與純商品房住宅用地相比，由于附帶保障房義務(wù)，土地出讓金往往較低，最終也會(huì)傳導(dǎo)到房?jī)r(jià)上，政府是以此為代價(jià)換取了配套公租房的產(chǎn)權(quán)，并分?jǐn)偭讼鄳?yīng)的公攤面積。之后，政府作為公租房的產(chǎn)權(quán)人低價(jià)出租給了符合條件的租戶(hù)，因此，要求公租房租戶(hù)與商品房業(yè)主同權(quán)，屬于政府產(chǎn)權(quán)的題中應(yīng)有之義。當(dāng)然，公租房租戶(hù)的物業(yè)費(fèi)比商品房業(yè)主要低，針對(duì)這一情況，政府可以按保障房數(shù)量對(duì)物業(yè)公司給予一定財(cái)政補(bǔ)貼或者免稅優(yōu)惠。

為了防止此類(lèi)糾紛，保障商品房業(yè)主的合法權(quán)益，政府應(yīng)當(dāng)立法明確開(kāi)發(fā)商負(fù)有披露和告知的義務(wù)，在銷(xiāo)售此類(lèi)小區(qū)時(shí)依法公示，對(duì)購(gòu)房業(yè)主明示告知并在合同中明確約定商品房與配建公租房共享小區(qū)資源。如果開(kāi)發(fā)商違規(guī)隱瞞該信息，需要承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰，此外，因在民事方面對(duì)購(gòu)房人構(gòu)成欺詐，商品房業(yè)主還有權(quán)撤銷(xiāo)合同，并要求損害賠償。至于歷史形成的很多小區(qū)內(nèi)已建的區(qū)隔圍墻，如果不是私搭亂建的違章建筑，嚴(yán)重阻礙交通侵占公地，基本上應(yīng)以尊重現(xiàn)狀為原則。

（作者為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①周強(qiáng)：《租房讀“名校”能實(shí)現(xiàn)嗎？》，《中國(guó)教育報(bào)》，2017年7月20日。

責(zé)編/宋睿宸    美編/于珊

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