《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱為《決定》）提出，深化黨和國家機構改革，必須堅持黨的全面領導。同時，在優(yōu)化政府機構設置和職能配置中，必須改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制。自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制是生態(tài)文明體制的重要組成部分，生態(tài)文明制度和生態(tài)文明體制是整個國家治理體系的重要組成部分。由此引出如何將黨的領導體現(xiàn)在生態(tài)文明體制改革中的問題。在黨的領導下推進生態(tài)文明體制改革，是實現(xiàn)生態(tài)文明領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大課題。
一、堅持以黨的領導統(tǒng)領生態(tài)文明領域體制改革
推動生態(tài)文明體制改革，必須堅持黨的領導。第一，中國共產黨是中國工人階級和中華民族的先鋒隊，始終堅持全心全意人民服務的宗旨，是領導我們事業(yè)的核心力量。第二，中國共產黨是自主實現(xiàn)綠色創(chuàng)新的馬克思主義政黨，創(chuàng)造性地提出了生態(tài)文明的原則、理念和目標，鮮明地將“中國共產黨領導人民建設社會主義生態(tài)文明”的內容寫入了黨章中。歷史選擇了社會主義，就意味著選擇了中國共產黨。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨的領導必然涵蓋生態(tài)文明體制領域，生態(tài)文明領域的機構改革必須在黨的領導下依法有序有效地進行。目前，堅持黨對生態(tài)文明體制的改革，應該將黨的領導體現(xiàn)在改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制的各個方面。
明確黨委在建立環(huán)境治理體系中的領導作用。改革開放以來，我們已經實現(xiàn)了從計劃經濟條件下的機構職能體系向社會主義市場經濟條件下的機構職能體系的重大轉變，初步形成了政府、企業(yè)、社會和公眾共建共治的治理體系。生態(tài)治理領域的要求是，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為生態(tài)文明建設提供制度保障。同時，社會治理領域的要求是，要按照共建共治共享要求，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。比較之下可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境治理體系缺乏“黨委領導”和“法治保障”的明確規(guī)定。為了確保政策的連續(xù)性、完整性和統(tǒng)一性，必須大力構建以黨委為領導、政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與、法治為保障的環(huán)境治理體系。在市場經濟的條件下，政府、企業(yè)、社會、公眾都存在著失靈（失效）的可能和風險，因此，必須突出黨的領導作用。在社會主義法治框架中，各級黨組織必須充分發(fā)揮在生態(tài)治理中的領導作用，充當起政府、企業(yè)、社會、公眾四方共建和共治的發(fā)起者、召集人和監(jiān)督者的角色。只有把堅持黨的一元化領導和發(fā)動社會的多方參與統(tǒng)一起來，才能有效凝聚社會力量，形成齊抓共管的局面。
明確黨委在完善生態(tài)環(huán)境管理制度中的領導作用。長期以來，我國生態(tài)環(huán)境治理中存在“九龍治水”的問題。從“山水林田湖是一個生命共同體”的科學理念出發(fā)，習近平總書記強調，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復十分必要。據此，在十九大精神的基礎上，《決定》提出，必須統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責。這樣，就提出了生態(tài)治理領域大部制改革的設想，即把分散在各個行政部門的生態(tài)治理事務相對集中在一個行政部門中，加強整體規(guī)劃、整體監(jiān)督和整體管理。推進大部制改革不是簡單的合并機構和精簡人員，而是要提高生態(tài)文明領域的國家治理現(xiàn)代化水平。由于這個過程涉及到復雜的利益格局調整、機構職能優(yōu)化、人員重新分配的問題，因此，必須加強總體設計和組織領導，只有中國共產黨才能承擔起這個責任。同時，建立大部制不是要復活“大政府”，而是要讓市場在資源配置中起決定性作用的前提下，使政府成為“強政府”和“好政府”，提高政府的行政效率和為人民服務的本領。只有在黨的領導下，才能使人民政府承擔起綠色政府的職責，為滿足人民群眾的生態(tài)環(huán)境需要、保障人民群眾的生態(tài)環(huán)境權益提供行政保障。
明確黨委在推進生態(tài)治理領域“多規(guī)合一”中的領導作用。在從計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，宏觀管理的手段也從計劃轉向了規(guī)劃。在現(xiàn)實中，存在著規(guī)劃不統(tǒng)一的問題。習近平總書記十分重視科學合理的規(guī)劃在社會主義生態(tài)文明建設中的作用，如在談到北京城市規(guī)劃問題時他指出，必須落實“多規(guī)合一”，要做到一本規(guī)劃、一張藍圖管到底。據此，《決定》提出，必須強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，推進“多規(guī)合一”，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合。推進“多規(guī)合一”，自然會涉及到不同部門的協(xié)同和整合的問題，因此，必須堅持黨的領導。在黨的領導下，我們不僅要把生態(tài)文明的理念、原則、目標融入經濟社會發(fā)展各方面，貫徹落實到各級各類規(guī)劃和各項工作中，而且要將人口、資源、能源、環(huán)境、生態(tài)安全、防災減災等方面的規(guī)劃統(tǒng)一起來，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合，要將生態(tài)文明領域的規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、社會經濟發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)一起來，還要將生態(tài)文明領域的規(guī)劃和國家的總體規(guī)劃統(tǒng)一起來。這樣，才能提高生態(tài)治理的現(xiàn)代化水平。
總之，堅持黨的全面領導，自然包含著黨對生態(tài)文明體制改革的領導。在一般意義上，只有堅持黨的領導，才能保證生態(tài)文明體制改革的社會主義性質和方向。
二、不斷完善黨在生態(tài)治理領域領導的制度
在加強黨對生態(tài)文明體制改革領導的同時，還必須提高黨領導生態(tài)治理的能力和水平，完善堅持黨領導生態(tài)文明建設和生態(tài)文明體制改革的制度。
建立健全黨對生態(tài)文明建設工作的領導體制機制
社會主義建設是一項復雜的社會系統(tǒng)工程。《決定》提出，加強黨的全面領導，首先要加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領導。這自然包括黨對生態(tài)文明建設和生態(tài)文明體制改革的領導。生態(tài)文明建設是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容，在社會主義建設中具有極其重要的戰(zhàn)略地位。同時，“中國共產黨領導人民建設社會主義生態(tài)文明”，是黨章規(guī)定的黨的重要工作和奮斗目標。為了有效實現(xiàn)對生態(tài)文明和生態(tài)文明體制改革的領導，中國共產黨應該在自己體制內設立生態(tài)文明建設指導委員會等類的決策議事機構，負責生態(tài)文明領域的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進。就其工作機制來看，這一決策議事機構應該按照社會系統(tǒng)工程提出的總體設計部的方式開展工作，同時應與其他議事機構無縫銜接、協(xié)同工作。這樣，才能強化中國共產黨在生態(tài)文明領域的領導地位和權威地位。
強化黨組織在生態(tài)文明領域對同級組織的領導作用
在政府機構改革的過程中，我們已經明確經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護是政府的基本職能。《決定》進一步重申了這一點。因此，在各級人民政府及其辦事機構向同級黨組織定期匯報工作中，必須確保如實匯報本部門生態(tài)文明建設和生態(tài)治理工作的真實情況，必須確保社會主義生態(tài)文明的理念、原則和目標在政府工作中得到有效貫徹執(zhí)行。同時，在加強社會領域黨建工作中，必須明確黨組織在生態(tài)環(huán)境保護運動和生態(tài)文明類社會組織中的政治核心作用，切實保證黨組織在政治上、思想上、工作上的指導作用。只有堅持黨的領導，才能保證生態(tài)環(huán)境保護運動和生態(tài)文明類社會組織的健康持續(xù)發(fā)展，形成生態(tài)文明建設和生態(tài)治理的強大社會合力。
更好發(fā)揮黨的職能部門在生態(tài)文明建設和生態(tài)治理中的作用
《決定》提出，必須優(yōu)化黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機關黨建、教育培訓等部門職責配置，在協(xié)調和統(tǒng)籌的基礎上，做好本系統(tǒng)本領域的工作。社會主義生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略地位決定了生態(tài)文明建設不僅是政府職能部門的工作，而且是全黨的工作。因此，黨的各類職能部門必須參與到生態(tài)治理工作中。
對組織部門來說，在堅持黨管干部的前提下，必須堅持正確用人的原則，圍繞《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，做好相關組織工作。習近平總書記指出，要落實領導干部任期生態(tài)文明建設責任制，實行自然資源資產離任審計，認真貫徹依法依規(guī)、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則。因此，組織部門要與其他部門協(xié)同做好這一工作，科學評價和考核領導干部的生態(tài)文明政績，為生態(tài)治理提供組織人事工作保障。
對宣傳部門來說，必須做好社會主義生態(tài)文明觀的宣傳工作。
對統(tǒng)戰(zhàn)部門來說，必須做好生態(tài)文明建設領域的社會動員和組織工作。現(xiàn)在，民主黨派和全國工商聯(lián)等統(tǒng)一戰(zhàn)線力量，利用其智力資源優(yōu)勢，在做好生態(tài)文明領域建言獻策工作的同時，也創(chuàng)造性地開展了一些生態(tài)文明建設示范工程，成為建設生態(tài)文明的重要力量。因此，統(tǒng)戰(zhàn)部門應將這種積極性、能動性、創(chuàng)造性保護起來，動員和組織統(tǒng)一戰(zhàn)線力量參與生態(tài)文明建設和生態(tài)治理。同時，應通過相關中介來教育和引導私營企業(yè)自覺履行社會責任和生態(tài)責任，用生態(tài)文明原則約束和防范生產和經營行為，努力做綠色的儒商。
對政法部門來說，必須做好生態(tài)文明領域的政法工作。習近平總書記指出，只有實行最嚴明的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。因此，政法部門應該科學指導公檢法部門做好生態(tài)文明領域的執(zhí)法工作，推廣設立環(huán)境法庭和環(huán)境警察隊伍，嚴厲打擊生態(tài)文明領域的違法犯罪活動，積極推動環(huán)境公益訴訟。同時，要正確處理維穩(wěn)和維權的關系，依法積極化解環(huán)境群體性事件。
對紀檢部門來說，必須積極推進生態(tài)文明領域的反腐倡廉工作。在一些重大生態(tài)環(huán)境事故和事件的背后，都不同程度地存在著消極腐敗問題。因此，在與相關部門協(xié)同配合的同時，紀檢部門必須加大追查消極腐敗事件造成的生態(tài)環(huán)境事故和事件的責任，必須依法打擊生態(tài)文明領域的消極腐敗問題，必須嚴格規(guī)范資源開采、能源開發(fā)、土地征用的程序，避免由之導致的國有資產流失等問題。此外，必須嚴格規(guī)范環(huán)境影響評估，鏟除虛假評估背后的腐敗問題。
黨的各職能部門行動的關鍵是，必須將其日常工作和生態(tài)治理工作有機結合起來，促進黨的職能部門工作的生態(tài)化。
統(tǒng)籌設置生態(tài)文明領域的黨政機構
在全面深化改革的過程中，中央成立了全面深化改革領導小組。其中，經濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組是其下設的一個重要的專項小組。為了進一步落實生態(tài)文明領域的一系列頂層設計，切實提高生態(tài)治理的效率，可考慮獨立設置生態(tài)文明體制改革專項小組，同時，可將之作為中央生態(tài)文明建設決策議事機構的具體執(zhí)行機構或者辦事機構。這樣可以增強中央生態(tài)治理機構的專門性、統(tǒng)一性和權威性，統(tǒng)籌推進黨政部門之間生態(tài)治理工作。
總之，為了確保黨在生態(tài)文明領域的領導地位，我們要圍繞生態(tài)文明建設和生態(tài)文明體制改革來優(yōu)化黨的組織機構，建立和完善黨領導生態(tài)治理的制度體系。
三、科學運用黨領導生態(tài)文明體制改革的政策手段
加強理論指導工作。實踐基礎上的理論創(chuàng)新是社會發(fā)展和變革的先導。黨的十八大以來，在馬克思主義生態(tài)思想的指導下，在科學總結社會主義生態(tài)文明建設經驗的基礎上，習近平新時代中國特色社會主義思想形成了系統(tǒng)的生態(tài)文明思想，集中體現(xiàn)為社會主義生態(tài)文明觀。因此，必須引導廣大黨員和干部認真學習和科學領會習近平生態(tài)文明思想，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的科學意識，將之作為生態(tài)文明建設和生態(tài)文明體制改革的指導思想，這樣才能確保生態(tài)文明體制改革的正確方向。習近平總書記指出，要加強生態(tài)文明宣傳教育，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好風氣。黨的十九大提出，要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀。按照上述精神，黨的宣傳部門必須圍繞社會主義生態(tài)文明觀尤其是習近平生態(tài)文明思想，大力開展輿論宣傳、理論研究、教育普及等方面的工作，為生態(tài)治理提供理論支撐和價值導引。同時，各級黨校和行政學院在加強對黨員和干部進行習近平新時代中國特色社會主義思想教育的過程中，必須加強進行習近平生態(tài)文明思想的教育，通過創(chuàng)新教育方式，引導他們牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀。以此增強黨員干部和行政人員踐行社會主義生態(tài)文明觀的自覺性、能動性和創(chuàng)造性。
加強規(guī)劃引導工作。在社會主義市場經濟條件下，由各級黨組織提出規(guī)劃建議是實現(xiàn)黨的領導的重要方式。在多年實踐探索的基礎上，就國家層面的每個五年規(guī)劃的制定和執(zhí)行來說，我們已經形成了中共中央提出規(guī)劃建議、國務院制定規(guī)劃綱要、全國人民代表大會批準規(guī)劃綱要、國務院及其組成機構和辦事機構執(zhí)行規(guī)劃綱要的規(guī)劃模式，從而為我國國民經濟和社會發(fā)展提供了科學指引。在尊重實踐和尊重群眾的基礎上，應該將黨的生態(tài)文明理論創(chuàng)新成果更有效地具體化為規(guī)劃建議，按照科學決策、民主決策、依法決策的原則要求，不斷更新規(guī)劃理念、完善規(guī)劃內容、明確規(guī)劃路徑，增強總體規(guī)劃的科學性、系統(tǒng)性和有效性。在此基礎上，應該根據生態(tài)文明建設的總體任務確定相應的政府機構設置，用科學的生態(tài)文明建設規(guī)劃來規(guī)范政府機構的工作，根據生態(tài)文明建設的總體規(guī)劃來確定生態(tài)治理行政機關和事業(yè)單位的人員編制和經費預算。在生態(tài)文明建設任務日益繁重、生態(tài)治理任務日益艱難的情況下，環(huán)境保護等行政部門和事業(yè)單位的現(xiàn)有人員編制和經費預算已經遠遠不能滿足實際工作的需要。為此，在加強垂直管理的過程中，國務院等部門應該重新核定環(huán)境保護等行政部門和事業(yè)單位的人員編制和經費預算，為提高其工作效率提供行政保障。
加強立法建議工作。在生態(tài)文明體制改革中，同樣必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一。根據我國社會基本矛盾的變化，從滿足人民群眾生態(tài)環(huán)境需要、維護人民群眾生態(tài)環(huán)境權益的政治立場出發(fā)，黨應該充分代表人民的意志和意愿，提出完善生態(tài)文明法律的建議，不斷更新法律理念、完善法律體系、整合配套法律，為生態(tài)文明建設和生態(tài)治理工作提供法律依據和保障。
【本文作者為中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，馬克思主義學院教授、博導，北京市宣傳文化高層次人才培養(yǎng)資助項目“中國特色生態(tài)文明理論研究工作室”負責人；本文系研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項課題“習近平社會主義生態(tài)文明觀研究”（項目批準號：18VSJ006）階段性成果】
責編：董惠敏 / 李 懿