凈化與重塑農(nóng)村政治生態(tài)是實(shí)現(xiàn)基層有效治理的重要內(nèi)容，解決農(nóng)村政治生態(tài)不平衡、不協(xié)調(diào)的問題，必須提高對基層民主監(jiān)督重要性的認(rèn)識，通過進(jìn)一步健全村務(wù)公開制度、拓展村民代表會議制度的監(jiān)督功能、強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會的專門監(jiān)督功能來重塑鄉(xiāng)村政治生態(tài)，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會提供堅強(qiáng)政治保障。

當(dāng)前影響鄉(xiāng)村政治生態(tài)的突出問題

農(nóng)村基層違紀(jì)違法現(xiàn)象持續(xù)存在

其一，在違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神和“四風(fēng)”問題方面，重點(diǎn)包括用公款或集體資金吃喝、請客送禮、變相旅游和奢侈浪費(fèi)，以及大操大辦婚喪喜慶事宜和借機(jī)斂財；生冷硬推、吃拿卡要等亂作為、慢作為、不作為和庸政、懶政、怠政；與民爭利、欺壓百姓等。

其二，在征地拆遷和工程建設(shè)等領(lǐng)域，重點(diǎn)包括在征地拆遷中違規(guī)操作、弄虛作假，或者侵占截留、虛報冒領(lǐng)征地補(bǔ)償款；在拆除違法建設(shè)中徇私枉法、失職瀆職；在農(nóng)林水利、公路交通等農(nóng)村工程招標(biāo)投標(biāo)、工程建設(shè)中官商勾結(jié)、貪污賄賂等。

其三，在農(nóng)村“三資”管理使用方面，重點(diǎn)包括違規(guī)處置農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源，損害集體利益，為本人或者他人謀取私利；設(shè)立“小金庫”，侵吞、截留、挪用、坐支公款或集體收入；濫發(fā)獎金、補(bǔ)貼和各種名目的財物等。

其四，涉農(nóng)政府專項(xiàng)資金管理方面，重點(diǎn)包括在城鄉(xiāng)基層救災(zāi)、搶險、防汛、扶貧、救濟(jì)、疾病防控、合作醫(yī)療、惠農(nóng)補(bǔ)貼等政府專項(xiàng)資金以及公益捐贈資金的撥付、使用、分配環(huán)節(jié)中，違規(guī)操作、貪污、挪用、侵占，或者假公濟(jì)私、優(yōu)親厚友、吃拿卡要等。

其五，在執(zhí)法、監(jiān)管、公共服務(wù)等窗口行業(yè)和領(lǐng)域方面，重點(diǎn)包括充當(dāng)黑惡勢力“保護(hù)傘”，利用農(nóng)民辦證、建房、入學(xué)、入保、計生和興辦公益事業(yè)等機(jī)會搞亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派和收受“紅包”禮金、購物卡等問題。

上述問題的出現(xiàn)，與農(nóng)村民主監(jiān)督的缺失直接相關(guān)。在一些地方，農(nóng)村基層監(jiān)管機(jī)制失效，對干部缺少有效制約；基層權(quán)力公開與民主監(jiān)督流于形式，輿論監(jiān)督往往是盯大放小；內(nèi)部管理混亂，監(jiān)管制度不健全，工作程序不規(guī)范，容易出現(xiàn)監(jiān)管疲軟；懲處威懾失靈，小官貪腐行為更加大膽?；鶎蛹o(jì)委以及執(zhí)法機(jī)關(guān)人員少，力量薄弱，加之權(quán)力有限，經(jīng)費(fèi)得不到保障，查辦案件依賴于“民不舉，官不究”，削弱了辦案震懾作用。有些基層領(lǐng)導(dǎo)包庇袒護(hù)，干擾辦案，導(dǎo)致對腐敗案件、腐敗人員打擊不力，量刑過輕，使得他們心存僥幸，在違法違紀(jì)的道路上越走越遠(yuǎn)。

部分農(nóng)村基層黨員干部存在作風(fēng)問題

其一，思想僵化保守，安于現(xiàn)狀不思進(jìn)取。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分村干部在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等方面缺乏長遠(yuǎn)的眼光，過分局限于執(zhí)行上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交代的瑣碎事務(wù)，思想較為保守僵化，一些偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村的社會發(fā)展存在幾十年不變的狀態(tài)，充分反映出村干部 “坐等靠要” 的平庸思想狀態(tài)。主要表現(xiàn)在：第一，一些農(nóng)村基層黨員干部對自身職責(zé)定位不明確。不少農(nóng)村基層干部對自身工作職責(zé)定位還不夠準(zhǔn)確，他們只習(xí)慣于完成上級機(jī)關(guān)所下達(dá)的任務(wù)，習(xí)慣于做好眼前急需做的工作，甚至只滿足于上傳下達(dá)，對于群眾服務(wù)、精準(zhǔn)扶貧漠不關(guān)心，更不用說用發(fā)展的眼光看問題。第二，缺乏擔(dān)當(dāng)精神。一些農(nóng)村基層干部面對因土地征收和流轉(zhuǎn)、土地確權(quán)、城市化拆遷、社會保障等問題而引發(fā)的農(nóng)民群體性上訪、大規(guī)模突發(fā)性事件等矛盾沖突，基本上也都是不冒進(jìn)、不出頭、不敢擔(dān)當(dāng)，形成一種“不求有功，但求無過”的保守思想，最終損害的還是人民群眾的切身利益。第三，缺乏創(chuàng)新精神。不少農(nóng)村基層干部對工作中出現(xiàn)的新問題新熱點(diǎn)新態(tài)勢不敢突破創(chuàng)新，只敢踩著前人的腳印戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、無所作為。黨群、干群關(guān)系也由“魚水關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;蛙水關(guān)系”，這些問題不能不引起高度重視。第四，思想教育活動較少，參與熱情度不高，思想宣傳力度和黨支部活動力度不夠，干部參與教育培訓(xùn)積極性不高。

其二，忽視學(xué)習(xí)，不注重提升文化素質(zhì)，僅靠經(jīng)驗(yàn)治理，政策理論和法律知識缺乏，且理解能力有限，經(jīng)常犯主觀主義、教條主義錯誤。首先，學(xué)習(xí)流于形式，動力不足。有相當(dāng)一部分的農(nóng)村基層干部認(rèn)識不到學(xué)習(xí)的重要性，認(rèn)為學(xué)與不學(xué)區(qū)別不大，在農(nóng)村基層辦事關(guān)鍵靠經(jīng)驗(yàn)、靠關(guān)系，老百姓也不會在乎你是什么學(xué)歷、什么專業(yè)、有多少知識儲備。管理活動經(jīng)常滿足于和老百姓田間扯皮，地頭斗嘴，討價還價。其次，學(xué)習(xí)的監(jiān)督考試制度嚴(yán)重缺失。有部分農(nóng)村基層干部反映其參加工作十幾年，每次考核測評全靠抄，相關(guān)單位基本不會組織考場考試，都是試卷發(fā)下去，大家辦公室隨便一抄后上交，更有甚者讓單位的年輕人代替，而考試組織者往往都是睜一只眼閉一只眼，認(rèn)為反正也是走個形式，又不是給自己學(xué)，沒有必要撕破臉。再次，注重形式，看輕本質(zhì)，理論與實(shí)踐結(jié)合不緊密。最后，學(xué)習(xí)難以長期堅持。巨大的工作生活壓力成為抵觸學(xué)習(xí)的擋箭牌，即使有時渴望學(xué)習(xí)也難有強(qiáng)大的毅力維持下去，更無法從“要我學(xué)習(xí)”轉(zhuǎn)入“我要學(xué)習(xí)”的境界。

其三，工作不務(wù)實(shí)，方法簡單粗暴，獨(dú)斷專行，家長主義作風(fēng)較為嚴(yán)重，不注重聽取群眾的合理意見建議，理論與實(shí)踐脫節(jié)，形式主義較為嚴(yán)重，缺乏創(chuàng)新精神。一是服務(wù)意識和工作能力不強(qiáng)。一些農(nóng)村基層干部宗旨漸漸淡化，工作態(tài)度蠻橫，家長主義和形式主義嚴(yán)重，主動服務(wù)意識淡薄，在處理與人民群眾的關(guān)系時擺不正位置，工作方式方法簡單、粗暴，態(tài)度蠻橫，存在不講理不講法的現(xiàn)象。工作作風(fēng)不實(shí)，責(zé)任心事業(yè)心不強(qiáng)，部分黨員干部對關(guān)系人民群眾切身利益的事情存在拖拉、推諉、扯皮、得過且過現(xiàn)象，對待工作敷衍塞責(zé)，效率低下，作風(fēng)不夠深入，工作不夠扎實(shí)，只求過的去，不求過的硬，只要數(shù)量、不重質(zhì)量，推一推、動一動，當(dāng)一天和尚撞一天鐘，不作為、慢作為的現(xiàn)象在個別農(nóng)村基層干部的身上仍有發(fā)生。二是缺乏監(jiān)督考核壓力。一方面，一些農(nóng)村基層干部鉆制度的空子，能不往自己身上攬責(zé)任的工作堅決不去觸碰，群眾要求解決的問題，你推我、我推你，只要不是自己簽的字，絕對跟自己沒關(guān)系。甚至一些貧困地區(qū)農(nóng)村基層干部利用職務(wù)之便，私吞扶貧款，私扣扶貧保障金，私評貧困戶，撈好處，賣人情。另一方面，農(nóng)村老百姓對監(jiān)督制度不清楚，盡管知道一些基層干部違規(guī)甚至違法的行為，但是不清楚監(jiān)督舉報渠道，甚至有些農(nóng)村基層干部利用威脅恐嚇等手段阻塞上訪渠道。三是考評體系不科學(xué)，影響工作積極性。由于相關(guān)規(guī)定的模糊，干部考評的程序、干部考評結(jié)果的形成和公開、干部對考評結(jié)果的反饋及爭議處理等缺乏規(guī)范化的要求。如何使農(nóng)村基層干部考評結(jié)果成為干部獎懲任免的硬桿子，避免人為因素，這還是農(nóng)村基層干部考核中的難題。

其四，生活上貪圖享受，講究排場，揮霍公款，鋪張浪費(fèi)問題較為突出，道德敗壞，腐化墮落等等。在整頓四風(fēng)、反腐的高壓態(tài)勢之下，仍有部分干部不收斂、不收手，講排場，比闊氣，鋪張浪費(fèi)，盲目攀比，奢侈浪費(fèi)。部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部精神頹廢、思想空虛，早已將自己入職入黨時的誓言拋諸腦后。不思進(jìn)取，庸懶松散，有的拈輕怕重，安于現(xiàn)狀，開口談享受、閉口要回報，不愿吃苦出力，不立新目標(biāo)，缺乏新動力，陶醉于已經(jīng)取得的成績，滿足于現(xiàn)有常識和見解。

損害農(nóng)民利益的問題還比較嚴(yán)重

農(nóng)村集體“三資”管理問題。農(nóng)村集體“三資”管理方面的主要問題反映在：一是村級財務(wù)公開與民主監(jiān)管不到位，財務(wù)管理混亂；二是村級資產(chǎn)資源處置失當(dāng)，工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作徇私舞弊，資源浪費(fèi)和不合理使用現(xiàn)象突出，集體資產(chǎn)家底不清、產(chǎn)權(quán)不明，侵占、低價承包和變賣、隨意改變權(quán)屬或無償占用集體資產(chǎn)資源；三是存在違規(guī)挪用、擠占、截留、貪污政策支農(nóng)惠農(nóng)資金資源問題。村集體經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)的處置和財務(wù)收支雖然有理財小組的監(jiān)督，但是實(shí)際執(zhí)行難度較大，容易形成利益同盟。

土地征用中侵害農(nóng)民利益。隨著打贏脫貧攻堅戰(zhàn)目標(biāo)的臨近，一系列惠農(nóng)政策的頻頻出臺，農(nóng)村土地的“含金量”（即因地而生的權(quán)利）上漲，農(nóng)民逐漸看到了土地的“資本”和“權(quán)利”屬性及土地巨大的升值空間，因而十分珍惜手中的土地。與此同時，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快推進(jìn)，土地供求矛盾日益突出，農(nóng)地成為農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、土地需求者多方爭奪的對象，因此而引發(fā)的沖突不斷。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，忽視農(nóng)村集體土地所有權(quán)和不規(guī)范的操作成為引發(fā)沖突的主要因素。

盡管農(nóng)村“兩委”具有法定的治村理政的權(quán)力，但在涉及土地出讓等重大事件時，必須獲得村民的特別授權(quán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些村“兩委”在沒有取得代理授權(quán)的情況下履行代理職責(zé)，當(dāng)談判的結(jié)果與村民的訴求差距較大時，沖突也就不可避免。即便是合法的代理，代理人的立場偏差和談判能力不足也會引發(fā)沖突。其發(fā)生機(jī)理是：由于村“兩委”從政績工程出發(fā)，極力討好上級政府，急于撮合征地項(xiàng)目，因而談判過程中，代理立場發(fā)生偏移，表現(xiàn)出急于求成和諂媚的心態(tài)，受其影響，在談判過程中“兩委”較為被動，不敢理直氣壯地主張權(quán)利，過分遷就土地使用者，甚至與征地者合謀侵犯農(nóng)民的權(quán)利。此外，“兩委”成員不是談判專家，對相鄰區(qū)域內(nèi)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和水平掌握不充分，導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受損引發(fā)沖突，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村政治生態(tài)。

除上述外，當(dāng)前，在很多地方，還不同程度地存在假冒偽劣農(nóng)資，以及農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)受到不同程度的制約等問題。

加強(qiáng)民主監(jiān)督是凈化和重塑鄉(xiāng)村政治生態(tài)的有效途徑

提高對農(nóng)村民主監(jiān)督重要性的認(rèn)識

綜上而知，鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村公共事務(wù)的治理面臨著一系列的問題。這就需要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中更加注重農(nóng)村社會的改革和建設(shè)，其中，加強(qiáng)民主監(jiān)督是完善農(nóng)村治理的有效途徑。

要破解鄉(xiāng)村治理的發(fā)展困境，除了做好民主選舉外，必須在民主監(jiān)督方面尋求突破。民主監(jiān)督是鄉(xiāng)村治理的主要內(nèi)容，可以成為農(nóng)村基層民主的一個重要生長點(diǎn)。民主監(jiān)督是農(nóng)民權(quán)益的重要保障，是推動鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重要手段和遏制村干部腐敗的重要機(jī)制。近年來，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理過程中，民主監(jiān)督已逐漸引起各級、各有關(guān)方面的重視，很多地方進(jìn)行了積極探索創(chuàng)新，如拓展村民代表會議的民主監(jiān)督功能、創(chuàng)新民主懇談會、建立村務(wù)監(jiān)督委員會和聯(lián)戶代表制度等等。特別是村務(wù)監(jiān)督委員會這一制度創(chuàng)新，已基本實(shí)現(xiàn)了全國性普及并取得了良好成效，為加強(qiáng)和完善民主監(jiān)督提供了重要支撐。如何使民主監(jiān)督走上制度化發(fā)展軌道，是鄉(xiāng)村治理迫切需要解決的重要問題。

橫向上，村黨支部委員會是一個村的領(lǐng)導(dǎo)核心，具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力；村民委員會是農(nóng)村公共決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、公共事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，具有管理和執(zhí)行權(quán)；村民大會和村民代表大會具有決策和監(jiān)督權(quán)。村民委員會要向村民大會或村民代表大會負(fù)責(zé)，接受監(jiān)督，而實(shí)際上在農(nóng)村這種具有禮俗傳統(tǒng)和“差序格局”特殊性的自治結(jié)構(gòu)中臨時性、會議式的監(jiān)督往往形同虛設(shè)。村黨支部委員會和村民委員會組成的村“兩委”往往又是交叉任職，即領(lǐng)導(dǎo)核心與執(zhí)行機(jī)構(gòu)同體化。因此，從橫向分析公共權(quán)力的劃分看，當(dāng)前村莊內(nèi)明顯缺少一個掌握監(jiān)督權(quán)的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，且這個機(jī)構(gòu)需要保持一定的獨(dú)立性。

縱向上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接監(jiān)督效果相當(dāng)有限。村級事務(wù)的復(fù)雜多變性，容易造成村干部的逆向欺騙，如隱瞞信息，蒙蔽鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上層級政府相關(guān)監(jiān)督者。單向度的從上往下的監(jiān)督往往因?yàn)樾畔⒌碾y以有效全面掌握或者信息獲取的成本巨大而產(chǎn)生“信息壟斷”下的上行欺騙。這樣的情況下，充分調(diào)動基層知情者的監(jiān)督積極性，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，制約和監(jiān)控村干部的職責(zé)履行，同時又能最大化地提供村務(wù)治理信息，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關(guān)政府形成監(jiān)督合力，上下聯(lián)動，內(nèi)外一體，共同形成一個閉合有序的監(jiān)督環(huán)路。這就可以極大地預(yù)防基層農(nóng)村治理的腐敗問題。

進(jìn)一步健全村務(wù)公開制度

進(jìn)一步推進(jìn)村務(wù)公開，增加村務(wù)活動的透明度，是對村級公共權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)控的必要前提，也是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。在村民自治過程中，要緊緊抓住農(nóng)民群眾普遍關(guān)心、涉及農(nóng)民群眾切身利益的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，如實(shí)公開、及時公開、經(jīng)常公開。只有不斷提高村務(wù)公開的質(zhì)量，努力增強(qiáng)村務(wù)公開的實(shí)效，才能使村民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正落到實(shí)處。

村務(wù)公開的具體內(nèi)容，可以根據(jù)各地的實(shí)際情況確定。每個行政村都要設(shè)立村務(wù)公開欄，有條件的村要以“村務(wù)簡報”“明白紙”等書面形式發(fā)放到戶，并通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等形式公開。一般的村務(wù)事項(xiàng)至少每季度公開一次，涉及村民利益的重大問題及群眾關(guān)心的事項(xiàng)要及時公開。村級財務(wù)必須做到逐筆逐項(xiàng)公開明細(xì)賬目。為了保證村務(wù)公開的實(shí)效，經(jīng)村民會議或村民代表會議選舉產(chǎn)生的村務(wù)公開監(jiān)督小組應(yīng)認(rèn)真審查村務(wù)公開的內(nèi)容是否全面、真實(shí)，公開時間是否及時，公開形式是否科學(xué)，公開程序是否規(guī)范，并及時向村民會議或村民代表會議報告監(jiān)督情況。

同時，在新時期應(yīng)全力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管和交易平臺建設(shè)，以進(jìn)一步規(guī)范集體資產(chǎn)管理和交易行為，確保資產(chǎn)處置全程“陽光交易”。通過搭建聯(lián)網(wǎng)的集體資產(chǎn)監(jiān)管和交易平臺系統(tǒng)，進(jìn)一步完善集體資產(chǎn)的臺賬管理、立項(xiàng)處置、民主議決、信息公開、合同鑒證、交易監(jiān)管等管理環(huán)節(jié)，使集體經(jīng)濟(jì)組織成員能及時地對資產(chǎn)交易過程進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)資產(chǎn)規(guī)范合理流轉(zhuǎn)，確保集體資產(chǎn)交易的公開、公平、公正，是當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理的有效途徑和手段，也是深化農(nóng)村綜合改革的創(chuàng)新舉措。同時，通過建設(shè)資產(chǎn)監(jiān)管和交易平臺，更加有效地約束農(nóng)村黨員干部的行為，促進(jìn)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，預(yù)防可能心存貪念的村干部損害農(nóng)民群眾切身利益。

拓展村民代表會議制度的監(jiān)督功能

權(quán)力缺乏制衡和監(jiān)督是腐敗的根源，是社會不和諧的導(dǎo)火索。民主決策和民主監(jiān)督的真正實(shí)現(xiàn)，才能有效防治權(quán)力產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，成為社會和諧穩(wěn)定的避雷針。村民代表會議制度，確立了村民代表會議在村民自治組織體系和運(yùn)行機(jī)制中的中樞地位，確保了村民參與的廣泛性、有序性、有效性和常規(guī)化，實(shí)現(xiàn)了對公共權(quán)力的有效制約和監(jiān)督，客觀上起到將基層黨的領(lǐng)導(dǎo)民主化和基層政權(quán)自治化的作用。

第一，加強(qiáng)村民會議或村民代表會議制度建設(shè)，做好村民會議的宣傳和召集工作，突出村民會議或村民代表會議的民主決策和監(jiān)督的職責(zé)；依法明確界定村民代表會議的基本權(quán)力，如一定的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其中決策權(quán)應(yīng)嚴(yán)格限制；實(shí)施村民代表聯(lián)系戶制度，充分發(fā)揮村民代表作用。讓每位村民代表分別定點(diǎn)聯(lián)系若干戶，及時反映村民意愿，并負(fù)責(zé)主持召集所聯(lián)系的戶討論通過村內(nèi)重大事項(xiàng)。

第二，完善村民代表會議的利益表達(dá)功能。目前，村民代表會議在村級治理的實(shí)踐中有各種不同的形式，有的參與村級組織的決策，并擁有最終同意權(quán)，表現(xiàn)出較強(qiáng)的權(quán)力性組織性質(zhì)，但同時它的產(chǎn)生方式和成員受村黨支部和村委會的影響較大；有的參與村級事務(wù)的討論，是代表村民利益的議事性組織，其主要作用是上下溝通、利益表達(dá)、權(quán)力監(jiān)督，它可以通過利益表達(dá)而改變村級權(quán)威性組織的各種方案，或者參與村級權(quán)威性組織的決策，但不能直接作出決定，也不具有最終同意權(quán)和否決權(quán)，然而其成員構(gòu)成的獨(dú)立性強(qiáng)。盡管如此，村民代表會議代表村民利益這一點(diǎn)是毋庸置疑的。要盡量促進(jìn)村民代表會議通過各種利益?zhèn)鬟f、利益表達(dá)和利益訴求方式，間接實(shí)現(xiàn)村民對公共事務(wù)管理和公共利益整合的民主參與。

第三，通過機(jī)制創(chuàng)新強(qiáng)化村民代表會議的制約監(jiān)督功能。通過介入村級權(quán)力互動過程，使村民代表會議成為鄉(xiāng)村公共權(quán)力運(yùn)作中重要的平衡性力量。村級治理是通過民主方式對鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)實(shí)施治理的過程，也即鄉(xiāng)村社會公共權(quán)力的展開過程。在行使公共權(quán)力時要建立相應(yīng)的組織，這些組織由于在權(quán)力體系中所處的地位不同，會形成不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，而不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系對于公共權(quán)力的運(yùn)作具有重要意義。村民代表會議就是介入村級公共權(quán)力中的重要力量，其主要成員能夠通過掌握村莊政治經(jīng)濟(jì)社會文化資源，有效動員普通村民，在選舉中利用他們在選民中的影響力決定誰能最終當(dāng)選為村干部；在日常村級治理的事務(wù)中，他們可以站在村莊和村民立場上，在利益和權(quán)力的互動博弈中，與村黨支部和村委會形成的均衡態(tài)勢，為普通村民利益和村莊公共利益爭取實(shí)現(xiàn)的機(jī)會；在參與村級治理過程中，他們可以利用其對村民的動員能力和廣泛的村外聯(lián)系，形成對村級權(quán)力運(yùn)行的各種監(jiān)督。一些地方的村民代表會議在處理村級公共事務(wù)的過程中，充分表現(xiàn)出其在鄉(xiāng)村利益格局和權(quán)力格局中的重要作用，所通過的處理程序最大限度地保護(hù)了普通村民的利益能夠被公平對待。

第四，創(chuàng)新村民代表管理機(jī)制。建立村民代表“罷免”“請辭”“激勵”制度。對一些不能廣泛聽取群眾意見、已失去廣大村民信任或不宜再擔(dān)任村民代表的，由本組1/5 以上村民提出要求“罷免”村民代表資格，可以啟動“罷免”程序。對一些因身體或其他原因主動提出辭去村民代表資格，在征求本小組村民意見的基礎(chǔ)上，召開村民代表會議予以通過。對一些履行職責(zé)較好的村民代表，以不同形式給予獎勵，以激發(fā)村民代表履職盡責(zé)的積極性、主動性。

強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會的專門監(jiān)督功能

健全村務(wù)監(jiān)督委員會管理制度，奠定民主監(jiān)督工作基礎(chǔ)。制度是村務(wù)監(jiān)督委員會賴以運(yùn)行的支撐，是有效展開監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。在村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新過程中，應(yīng)充分注意制度的完整性和體系化。一是建立村務(wù)監(jiān)督工作例會制度，要求每月召開一次村務(wù)監(jiān)督情況工作例會，對重大村務(wù)進(jìn)行評議、提出建議，對執(zhí)行情況和結(jié)果進(jìn)行審議；二是建立案例交流制度，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）紀(jì)（工）委定期組織村監(jiān)會主任進(jìn)行工作交流，選取各村典型案例進(jìn)行分析、討論，使監(jiān)督工作有經(jīng)可取、有例可循；三是推行村民說事制度，每月固定日期作為村民說事日，組織村干部、村監(jiān)會成員及聯(lián)村干部和村民一起圍繞村里大小事務(wù)進(jìn)行討論解決；四是建立村務(wù)監(jiān)督兩級會審制度，在村監(jiān)會對村務(wù)進(jìn)行日常審核的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）紀(jì)（工）委適時召開村監(jiān)會主任會議，對日常監(jiān)督中存在的疑難問題進(jìn)行集體會審；五是建立報告述職制度，實(shí)行村監(jiān)會每半年或一年向村黨組織和村民會議或村民代表會議報告工作制度，征求多方意見建議，接受評議。

組織評議會議，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的經(jīng)常化和程序化。經(jīng)?；敲裰鞅O(jiān)督成為習(xí)慣的要求，程序化是提高民主監(jiān)督效率的必要條件。村民監(jiān)督委員會要保持民主監(jiān)督的持續(xù)性。由于農(nóng)村的民主監(jiān)督是一項(xiàng)長期的任務(wù)，村民監(jiān)督委員會不僅監(jiān)督村務(wù)大事，還要對村干部日常的工作和道德行為進(jìn)行監(jiān)督，在行為方式方面潛移默化地影響村干部和村民的民主習(xí)慣。因此，評議會議定期召開，民主監(jiān)督活動要經(jīng)常進(jìn)行，民主監(jiān)督活動的持續(xù)性也使農(nóng)民經(jīng)常的釋放壓力，農(nóng)民的要求也會得到正常的表達(dá)。村民監(jiān)督委員會要保證民主監(jiān)督的程序性。村民監(jiān)督委員會組織評議會議時應(yīng)遵循以下程序規(guī)則：評議會議本身運(yùn)行的程序性。程序化的民主評議就是以法律法規(guī)為依據(jù)，評議會議的立腳點(diǎn)、方式和方法都以黨和國家的方針、政策、法律、法規(guī)為依據(jù)。評議會議要在程序的軌道上運(yùn)行，按照法律和規(guī)則進(jìn)行活動，如果程序化缺失，民主評議會議和民主監(jiān)督就會雜亂無章，達(dá)不到監(jiān)督的目的。

加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會委員的培訓(xùn)力度，力求“會監(jiān)督”。優(yōu)化選舉辦法。嚴(yán)格設(shè)置村務(wù)監(jiān)督委員會成員的產(chǎn)生條件，通過科學(xué)設(shè)置多種前置條件，對選舉辦法及選舉程序進(jìn)行合理優(yōu)化，在堅持民主原則的前提下，盡可能將政治素質(zhì)高、主動性強(qiáng)的村民選舉為村監(jiān)委成員。一方面，村監(jiān)委成員的產(chǎn)生要堅持通過村民大會進(jìn)行直選，確保合法性，選舉辦法可采用公推差額直選，公推是為了確保黨的領(lǐng)導(dǎo)，差額的是為了擴(kuò)大選舉范圍，直選是為了民主公正。另一方面，村監(jiān)委成員的選舉過程中縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委要全程監(jiān)督，堅決執(zhí)行親屬回避制度。提高村監(jiān)委成員素質(zhì)和能力，突出村監(jiān)委履職高效化。

強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高監(jiān)督能力。一是培養(yǎng)法治素養(yǎng)，加強(qiáng)對《憲法》《村民委員會組織法》等法律法規(guī)以及中央、市縣等部門針對農(nóng)村自治和民主監(jiān)督相關(guān)規(guī)定進(jìn)行系統(tǒng)化的法律知識培訓(xùn)，包括村監(jiān)委的職能作用、權(quán)責(zé)劃定、監(jiān)督程序等制度的掌握，增強(qiáng)村監(jiān)委成員的依法履職能力；二是培養(yǎng)民主意識，開展村民自治、民主選舉、民主監(jiān)督、參政議政等內(nèi)容的培訓(xùn)，提升村監(jiān)委成員的民主意識；三是加強(qiáng)履職技能，除了對依法監(jiān)督和依程序監(jiān)督技能的培訓(xùn)，要開展如賬務(wù)、審計和紀(jì)檢監(jiān)督等專業(yè)技能的培訓(xùn)，還有諸如調(diào)查取證、現(xiàn)代化辦公等輔助技能的培訓(xùn)。引導(dǎo)村監(jiān)委成員明確職責(zé)，掌握監(jiān)督方法和技能，使其能監(jiān)督和會監(jiān)督。

注重村務(wù)監(jiān)督委員會規(guī)范化建設(shè)，不斷完善監(jiān)督體系。一是創(chuàng)新村務(wù)決策監(jiān)督模式，村委會對決策過程實(shí)行“五議決策法”，即所有村級重大事項(xiàng)必須通過黨組織提議、“三委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議決議、群眾評議的“五議”程序進(jìn)行決策和實(shí)施，村務(wù)監(jiān)督委員會全程監(jiān)督實(shí)施。 二是創(chuàng)新村務(wù)監(jiān)督手段，運(yùn)用信息技術(shù)，用電子觸摸屏將村集體“三資”情況及時公開，并將村務(wù)財務(wù)信息搬上電視熒屏，村民足不出戶便可隨時查看村集體“三資”情況。三是創(chuàng)新村務(wù)監(jiān)督流程，推行“365”流程監(jiān)督法，即村監(jiān)會每月設(shè)立報賬日、村民說事日和村情公告日3個固定日期。村財務(wù)、村公共資源交易項(xiàng)目和村干部廉情信息監(jiān)督流程都設(shè)置6個環(huán)節(jié)，其中村財務(wù)監(jiān)督需經(jīng)過經(jīng)手人簽字、證明人簽字、財務(wù)監(jiān)督小組蓋章、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人簽字、會計審核記賬處報賬、財務(wù)公開等6 個環(huán)節(jié)；村公共資源交易項(xiàng)目監(jiān)督需經(jīng)過工程項(xiàng)目的決策，招投標(biāo)，工程質(zhì)量、工期、工程驗(yàn)收，工程決算、審計，財務(wù)報賬及工程信息公告等6個環(huán)節(jié)；村干部廉情信息監(jiān)督則需經(jīng)過收集民意、信息分析、開展調(diào)查、監(jiān)督落實(shí)、通報反饋、結(jié)果運(yùn)用等6個環(huán)節(jié)。村監(jiān)會不直接參與具體村務(wù)決策、管理等過程，而是通過列席有關(guān)黨務(wù)、村務(wù)或村“兩委”聯(lián)席會議，查閱有關(guān)檔案資料，接受群眾投訴，對村務(wù)決策、村務(wù)公開、村級財務(wù)、村級集體“三資”管理、村公共資源交易及村干部的廉情及德、能、勤、績等進(jìn)行監(jiān)督，具體履行知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)和核對權(quán)5項(xiàng)工作職權(quán)，實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督由事后監(jiān)督向全程監(jiān)督轉(zhuǎn)變。四是嚴(yán)格按規(guī)定監(jiān)督，突出村務(wù)監(jiān)督內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化。圍繞村務(wù)監(jiān)督委員會“監(jiān)督什么”“監(jiān)督哪里”“怎么監(jiān)督”等問題，加強(qiáng)村監(jiān)會監(jiān)督內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，探索實(shí)行“十監(jiān)督清單”制度，將村民最關(guān)心的決策程序、村務(wù)公開、工程項(xiàng)目、貨幣資金、債權(quán)債務(wù)、收支票據(jù)、資產(chǎn)資源、合同履約、干部報酬、印章印簽等十項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容制成圖表，將監(jiān)督內(nèi)容細(xì)化為更多項(xiàng)監(jiān)督要點(diǎn)，體現(xiàn)在圖表上。“十監(jiān)督清單”簡潔明了，便于村監(jiān)會對照操作，實(shí)現(xiàn)流程化監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督和精細(xì)化監(jiān)督。

完善村務(wù)監(jiān)督委員會的激勵和懲戒制度，促進(jìn)“愿監(jiān)督”。建立公平公正的村務(wù)監(jiān)督委員會獎罰制度，年終對村務(wù)監(jiān)督委員會一年的履職情況進(jìn)行考評，對履行監(jiān)督到位的給予獎勵，對履職監(jiān)督不到位的建議村民代表大會給予罷免和調(diào)整，以鞭策落后和調(diào)動村務(wù)監(jiān)督委員會成員履職的積極性。

一要加強(qiáng)制度激勵，授予村務(wù)監(jiān)督委員會必要的資源。如果缺乏有效的激勵機(jī)制，村民可能導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)怠于行使監(jiān)督權(quán)?？梢钥紤]優(yōu)先設(shè)立競選落敗者為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的候選人，并且村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員可以優(yōu)先成為下屆村委會候選人，這些人員組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)就有更大的動力進(jìn)行監(jiān)督，大大提高其監(jiān)督的積極性。二要強(qiáng)化懲戒制度。對村務(wù)監(jiān)督委員會人員不作為或因失職導(dǎo)致村級集體和村民利益造成較大損失的，要追究責(zé)任。村務(wù)監(jiān)督委員會委員有拒絕蓋章的權(quán)力，也不意味著他們能隨意干涉村“兩委”的日常工作。要使村務(wù)監(jiān)督委員會做到參與不干預(yù)、獻(xiàn)策不決策、做事不多事、監(jiān)督不越位。

【本文作者為國家行政學(xué)院研究員、博導(dǎo)；本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“鄉(xiāng)村治理中民主監(jiān)督的法理基礎(chǔ)與運(yùn)作機(jī)制研究”成果，項(xiàng)目編號：13BZZ019】

責(zé)編：趙博藝 / 欒大鵬