千里馬常有，而伯樂不常有。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，廣聚天下英才，需要構(gòu)建適合中國實際的制度體系。

將國內(nèi)需求作為外國人才引進(jìn)導(dǎo)向

中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對外國人才的需求，必須緊密結(jié)合中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的歷史趨勢和未來方向。

從1970～2015年，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化具有顯著特點：第一產(chǎn)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值所占的比例持續(xù)下降，從1970年的35.1%下降到2015年的9.2%；第二產(chǎn)業(yè)的比例沒有呈現(xiàn)明顯的上升或下降趨勢，總體在40%～50%之間來回波動；第三產(chǎn)業(yè)的比例持續(xù)上升，從1970年的24.5%上升到2015年的49.7%。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化對就業(yè)結(jié)構(gòu)有什么影響？從1978～2015年，中國就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化呈現(xiàn)顯著特點：第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例從1978年的70.5%大幅下降到2015年的28.4%；第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例升幅明顯，從1978年的17.3%上升到2015年的29.4%；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例從1978年的12.2%大幅上升到2015年的42.5%。

比較1978～2015年中國就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)二者之間具有較大差異，說明勞動力在三大產(chǎn)業(yè)之間的流動還存在很多障礙。隨著中國市場化改革的深入，清除阻礙勞動力順暢流動的障礙，使就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)接近或者吻合，是中國就業(yè)結(jié)構(gòu)未來發(fā)展的一個重要趨勢。

第一、二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級不可能強(qiáng)行轉(zhuǎn)移勞動力，需要培育大量新型業(yè)態(tài)，創(chuàng)造大量就業(yè)崗位吸納勞動力，而新型業(yè)態(tài)的創(chuàng)造需要大量高端創(chuàng)新人才。

那么中國高端創(chuàng)新人才的存量如何？我們以基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的高端創(chuàng)新人才——高被引研究者為例，比較中國與國外的差異。

2016年全球高被引研究者共有3266人次，占比最高的前5個國家依次為：美國47.3%、英國9.9%、德國5.7%、中國4.8%、澳大利亞3.6%。美國幾乎在所有學(xué)科都處于壓倒性優(yōu)勢，中國僅在工程和材料學(xué)科與美國人數(shù)相當(dāng)。

中國實施科教興國戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略，通過人力資源開發(fā)，推動就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。因此，中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵是在全球范圍內(nèi)集聚大量高端創(chuàng)新人才，特別是“高精尖缺”人才，這就是中國引進(jìn)外國人才的需求導(dǎo)向。

按照時間維度設(shè)計漸次遞進(jìn)的制度層次

怎樣判斷一個外國人是不是人才？一個外國人才是否符合國內(nèi)需要？一個符合國內(nèi)需要的外國人才能否發(fā)揮作用？這些都需要時間的不斷檢驗。

從人才需求角度看，評價外國人才的主要標(biāo)準(zhǔn)是工作實績，而工作實績需要一定時間甚至很長時間的積累才能做出客觀的評價；從外國人才角度看，外國人才能否適應(yīng)工作環(huán)境？能否融入中國社會？也需要一定時間的工作和生活才能作出判斷。因此，時間是評價人才的基本尺度，應(yīng)該按照時間維度，構(gòu)建具有明顯層次的引進(jìn)外國人才制度體系。

縱覽當(dāng)今世界引進(jìn)外國人才的技術(shù)移民制度，可以發(fā)現(xiàn)各國的制度設(shè)計具有明顯的時間層次，可以劃分為短期工作和學(xué)習(xí)（包括工作簽證、學(xué)生簽證等）、永久居留、入籍三個明顯的階梯。申請人進(jìn)行身份轉(zhuǎn)換時，必須接受評估。

對照中國引進(jìn)外國人才的制度規(guī)定，中國尚未形成完備的具有時間層次的制度體系。有些通道沒有打通，有些通道雖然制定了相關(guān)規(guī)定，但是十分籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，特別是缺乏明確的從下一階梯進(jìn)入上一階梯的條件、程序和操作辦法。因此，我們要以外國人才在各時間階梯的工作實績和生活融入為重點，制定明確的工作績效、經(jīng)濟(jì)能力、居住年限、年齡、品行、身體健康、對中國了解程度、漢語語言能力等方面的條件，明確申請和辦理程序，使制度規(guī)定更具可操作性，使申請者有更明確的預(yù)期，通過一層層漸次遞進(jìn)的基于時間維度的制度設(shè)計，將中國需要的外國人才一步步篩選出來、引進(jìn)來。

以法定規(guī)范確定人才引進(jìn)主體的職責(zé)

當(dāng)前，外國人才引進(jìn)主體包括用人單位、中介機(jī)構(gòu)等市場主體，其中中介機(jī)構(gòu)既包括營利性質(zhì)的企業(yè)，也包括非營利性質(zhì)的社會團(tuán)體。外國人才引進(jìn)還涉及工作許可、簽證、出入境、停居留、子女教育、科研項目申請等方面，因此外國人才引進(jìn)的當(dāng)事人還包括外專、外事、公安、教育、科技等政府主體。

在外國人才引進(jìn)初期，為了加強(qiáng)人才引進(jìn)力度，政府主體設(shè)立各種引才項目，直接從事引才工作。隨著各地區(qū)各部門引才項目的普遍實施，為了提高工作效率，人才引進(jìn)被列入政府工作考核目標(biāo)。在此背景下，各地區(qū)各部門不惜出臺重磅政策，給予特殊待遇，競爭異常激烈。一些外國人才多頭聯(lián)系、待價而沽，各地競相抬高政策優(yōu)惠幅度，造成地區(qū)之間的惡性競爭。

政府主體直接進(jìn)行外國人才引進(jìn)，對市場形成沖擊和擠壓。由于政府主體難以充分了解用人單位對外國人才的需求，通過政府項目引進(jìn)的外國人才，難以真正滿足用人單位的需求；同時，由于市場化程度不高，中介機(jī)構(gòu)參與不足，用人單位也難以通過市場引進(jìn)適合的外國人才。中介機(jī)構(gòu)和用人單位的積極性不高，形成“政府熱、企業(yè)冷”現(xiàn)象。

面向未來，用人單位、中介機(jī)構(gòu)等市場主體的地位必須得到尊重，在市場主體愿意參與的引才領(lǐng)域，政府主體應(yīng)該逐步撤出相關(guān)引才項目，重點加強(qiáng)對市場的監(jiān)管。在政府服務(wù)中，必須明確或整合相同管理職責(zé)，讓其由一個政府部門來承擔(dān)，劃清各個相關(guān)政府部門的職責(zé)邊界。在確定外國人才引進(jìn)的法律主體和規(guī)范主體行為的基礎(chǔ)上，將外國人才引進(jìn)納入法治化軌道，推進(jìn)法律主體和主體行為的法定化。建立法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等不同層面的法規(guī)體系，法律主要確定引進(jìn)外國人才中的各類法律主體及其主要職責(zé)，行政法規(guī)主要規(guī)范各法律主體的行為，部門規(guī)章主要明確辦事規(guī)則、細(xì)則和程序，形成一個不斷細(xì)化、層層相依的引進(jìn)外國人才法規(guī)體系。

引進(jìn)外國人才需要一系列制度安排，只有緊密結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對外國人才的需求實際，以法律規(guī)范為基礎(chǔ)建立漸次遞進(jìn)的人才選拔制度體系，才能使真正符合國內(nèi)需要而又有留在中國意愿的外國人才，能夠來得了、待得住、用得好、流得動。

（作者：柳學(xué)智，中國人事科學(xué)研究院副院長、研究員）