“高質(zhì)量發(fā)展”概念的提出，是中國改革開放四十年以來社會經(jīng)濟(jì)演進(jìn)的產(chǎn)物。改革開放以來的中國經(jīng)濟(jì)增長歷程可以分為以下三個階段：市場化改革制度紅利階段（1978年至2000年）、外貿(mào)、人口和房地產(chǎn)等三大紅利驅(qū)動階段（2001年至2010年）、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)階段（2011年至今）。在社會經(jīng)濟(jì)的層面上，新時代背景下的高質(zhì)量發(fā)展蘊(yùn)含著不可分割的兩個方面：一是促進(jìn)增長轉(zhuǎn)型；二是促進(jìn)分配公平。

在社會經(jīng)濟(jì)層面上，高質(zhì)量發(fā)展蘊(yùn)含著增長轉(zhuǎn)型升級和縮小收入分配差距兩方面的內(nèi)容。從改革開放的歷程看，高質(zhì)量發(fā)展是中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)后的必然選擇。作為國家治理的基礎(chǔ)和核心，當(dāng)前的財政治理體系是建設(shè)型偏向的而非民生型偏向的，這勢必制約高質(zhì)量發(fā)展所要求的增長轉(zhuǎn)型升級和縮小收入分配差距的實(shí)現(xiàn)。為此，應(yīng)當(dāng)盡快建立現(xiàn)代財政制度。

高質(zhì)量發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵

與“增長”相比，“發(fā)展”一詞有著更加豐富的內(nèi)涵，它不僅包含單純的GDP增長，也包含結(jié)構(gòu)升級、分配公平、環(huán)境改善等方面，甚至還涉及社會穩(wěn)定、法律公正、政治廉明等內(nèi)容。因此，要全面、準(zhǔn)確地界定“高質(zhì)量發(fā)展”，勢必會涉及經(jīng)濟(jì)、社會、法律、政治、歷史、文化等眾多維度，絕不是一件輕易就能夠完成的事情。要正確把握“高質(zhì)量發(fā)展”的核心內(nèi)涵，可以像我們以往關(guān)切“增長”一詞一樣，著重將其放置在社會經(jīng)濟(jì)的層面上加以考察?；谶@一理解，“高質(zhì)量發(fā)展”一詞主要涉及兩個方面：一是增長轉(zhuǎn)型問題，二是收入分配問題。前者關(guān)乎效率，后者關(guān)乎公平。

具體說來，所謂增長轉(zhuǎn)型問題，指的是中國經(jīng)濟(jì)在著重依靠勞動力、土地、資本等傳統(tǒng)要素在數(shù)量上的擴(kuò)張而驅(qū)動的高速增長之后，如何順利過渡到以技術(shù)創(chuàng)新、人力資本積累等現(xiàn)代要素在質(zhì)量上的提升而驅(qū)動的中高速增長上來。同時，在增長模式上，如何實(shí)現(xiàn)從出口拉動、投資驅(qū)動的外需導(dǎo)向型增長模式，轉(zhuǎn)換到內(nèi)需拉動尤其是居民消費(fèi)拉動的內(nèi)需導(dǎo)向型增長模式上來。

所謂收入分配問題，指的是與改革開放以來中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長過程相伴隨的城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、居民之間的收入分配差距呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的態(tài)勢。如何在新時代的進(jìn)程中縮小這些差距，尤其是縮小居民之間的收入分配差距，是優(yōu)化財政治理促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展所需處理的主要問題之一。

高質(zhì)量發(fā)展的提出背景

“高質(zhì)量發(fā)展”概念的提出，是中國改革開放四十年以來社會經(jīng)濟(jì)演進(jìn)的產(chǎn)物。為更加明確這一點(diǎn)，有必要回顧中國實(shí)行改革開放政策以來的經(jīng)濟(jì)增長簡史。大體說來，改革開放以來的中國經(jīng)濟(jì)增長歷程可以分為以下三個階段：

市場化改革制度紅利階段（1978年至2000年）

1978年黨的十一屆三中全會后，中國開始漸進(jìn)式的市場化改革，其典型特征是對既有的存量部分—以國營企業(yè)為主體的工業(yè)體系—進(jìn)行微調(diào)（比如，改國營為國有，先后實(shí)行兩步利改稅、租賃制、承包制、股份制、股份合作制等改革措施），將改革的重心放在做大增量部分：一方面通過開放引進(jìn)外資，借鑒國際先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)；另一方面逐步支持和鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體企業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場化改革的不斷推進(jìn)，改變了中國經(jīng)濟(jì)的競爭格局，大大提升了整個社會的勞動生產(chǎn)率。

進(jìn)入90年代后，中國逐步逆轉(zhuǎn)了改革初期大量產(chǎn)品難以有效供應(yīng)的“短缺經(jīng)濟(jì)”格局，開始出現(xiàn)供給大于需求、生產(chǎn)能力相對過剩的“過剩經(jīng)濟(jì)”格局。其基本表現(xiàn)是九十年代初國有企業(yè)作為一個整體開始出現(xiàn)虧損的局面。為了去除過剩產(chǎn)能、降低債務(wù)杠桿（在此意義上，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的經(jīng)歷其實(shí)早在20多年前就已觸及），1995年左右，中國開始實(shí)施俗稱為“抓大放小”的國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組策略。與這一策略選擇相伴隨的是出現(xiàn)大規(guī)模的城市失業(yè)問題以及由此而產(chǎn)生的城市貧困現(xiàn)象；在降杠桿方面，典型的表現(xiàn)是90年代中后期工、農(nóng)、中、建等四大國有銀行所展開的剝離不良資產(chǎn)行動。

外貿(mào)、人口和房地產(chǎn)等三大紅利驅(qū)動階段（2001年至2010年）

2001年12月，中國正式成為世界貿(mào)易組織（WTO）的成員國。由于此時美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體正處于居民消費(fèi)的繁榮期，全球貿(mào)易的增速大體要快于同期全球GDP增速的一倍左右。在此背景下，在國內(nèi)外市場競爭中初步成長起來的中國制造的眾多中低端工業(yè)品，以其物美價廉的形象迅速在全球市場中實(shí)現(xiàn)市場份額的擴(kuò)張。中國的外貿(mào)依存度（即進(jìn)出口總額占GDP的比重）由2001年的38%快速攀升至2007年的65%。全面步入全球市場后所打開的廣闊市場空間，延遲了90年代國內(nèi)所面臨的因總供給大于總需求而必須做出的艱難的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，出口需求的拉動成為中國經(jīng)濟(jì)在2001年之后繼續(xù)保持高速增長的重要驅(qū)動力，這是紅利之一。

紅利之二，即人口紅利的延續(xù)。根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)，中國于2000年就已經(jīng)步入老齡化社會。不過，龐大的青壯年人口數(shù)量仍然可以為企業(yè)提供足夠多的廉價勞動力。同時，盡管自2004年起珠海等東部沿海開放城市開始出現(xiàn)“用工荒”現(xiàn)象，勞資之間關(guān)系的轉(zhuǎn)變迫使諸多企業(yè)不得不開始應(yīng)對勞動力成本上升的壓力，而2008年《勞動合同法》的頒布則進(jìn)一步加速了企業(yè)用工成本的抬升。雖然自2004年后勞動力成本的每年增幅在15%以上（2008年和2009年除外，其時因受全球金融危機(jī)影響而降至10%以內(nèi)），但由于其時勞動力工資的基數(shù)較低，勞動力成本相對于其他國家和地區(qū)來說比較廉價。低廉的勞動力成本成為驅(qū)動中國經(jīng)濟(jì)在21世紀(jì)的前十年繼續(xù)保持高速增長的又一重要因素。

紅利之三，房地產(chǎn)紅利。1998年，中國結(jié)束福利化分房制度，對單位職工住房采取貨幣化補(bǔ)貼政策，這極大地刺激了對商業(yè)住宅的需求；再加上其時中國依舊處于工業(yè)化、城市化的加速時期，每年約有2000多萬的農(nóng)村勞動力流入城市，即便其中只有少部分有能力購房，但這一現(xiàn)象無疑也進(jìn)一步加大了對商業(yè)住宅的需求。在土地供應(yīng)方面，由于地方政府是將農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市用地的唯一合法的征用者，在此背景下，“經(jīng)營土地”和“經(jīng)營城市”逐漸成為2000年后各地政府紛紛效仿的城市發(fā)展策略。其大致思路是：根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，用低廉的價格征用農(nóng)村用地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?。其中一部分用于滿足即期的城市建設(shè)發(fā)展需要，另一部分作為土地儲備用于滿足城市后期建設(shè)發(fā)展的需要。即期開發(fā)的城市用地又區(qū)分為三類：工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地。工業(yè)用地主要作為地方政府招商引資的手段，用低廉的價格將其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給制造業(yè)資本，用于促進(jìn)當(dāng)?shù)氐腉DP增長、解決就業(yè)和增加財稅收入。商業(yè)用地和住宅用地則通過土地市場以較高的價格轉(zhuǎn)讓，所獲得的土地出讓金（即國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，其構(gòu)成以稅收收入為主、行政事業(yè)性收費(fèi)等非稅收入為輔；先后采用過“預(yù)算內(nèi)收入”“公共財政收入”等稱謂）只能用于解決一般公共預(yù)算收入，難以滿足地方政府建設(shè)發(fā)展需要。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，出于滿足招商引資、工商業(yè)擴(kuò)張、城市化加速等多方面的需要，各地政府對于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情空前高漲。盡管土地出讓金的數(shù)額逐年增加，但往往仍然難以滿足地方建設(shè)發(fā)展的需要。為此，各地在經(jīng)營土地的同時，還紛紛采納經(jīng)營城市的策略：先將有限的建設(shè)資金集中在部分城區(qū)，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、提升社區(qū)商業(yè)和/或人文環(huán)境、引入高端房產(chǎn)等手段，使這些區(qū)域的商業(yè)用房和住宅用房顯現(xiàn)出高、大、上的品味，以此推高該城區(qū)的房價。同時，借助城市房價的溢出效應(yīng)和傳染效應(yīng)，使得尚待開發(fā)的儲備土地不斷增值，一方面為后期獲得更多的土地出讓金做準(zhǔn)備，另一方面則將不斷增值的土地儲備用做金融機(jī)構(gòu)的抵押資產(chǎn)，從而獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款，用于滿足市政基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展所需的建設(shè)資金需求。

因此，在21世紀(jì)的第一個十年里，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長其實(shí)貫穿了這樣的邏輯：各地?zé)崆檠笠绲恼猩桃Y行動驅(qū)動著制造業(yè)投資的快速增長，制造業(yè)投資的快速增長刺激著市政基礎(chǔ)設(shè)施投資的快速增長，而市政基礎(chǔ)設(shè)施投資的快速增長又催生了房地產(chǎn)投資的快速增長。于是，也產(chǎn)生了這樣的結(jié)果：在全社會固定資產(chǎn)投資中，制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)這三個行業(yè)的投資占比總和高達(dá)70%以上。如果加入上述外貿(mào)紅利和人口紅利的因素，那么我們看到的是：由國內(nèi)三大投資因素的驅(qū)動而帶來的產(chǎn)能的迅速擴(kuò)張，在為中國贏得全球工廠之稱謂的同時，也使中國的經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)出明顯的投資驅(qū)動、出口拉動的典型特征。相形之下，在拉動GDP增長的“三駕馬車”—消費(fèi)、投資和外貿(mào)中，消費(fèi)則處于相對弱勢的地位上，事實(shí)上，由于居民收入的增速未能趕上GDP增長的增速，因此，居民消費(fèi)在GDP中的占比處于逐年下降的態(tài)勢之中。而這一狀況，恰是新時代中國所要應(yīng)對的一個關(guān)鍵方面。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)階段（2011年至今）

2008年的全球金融危機(jī)、“四萬億計(jì)劃”以及2010年歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)之后，外貿(mào)、人口和房地產(chǎn)這三大紅利在中國經(jīng)濟(jì)增長中的驅(qū)動力量逐漸減弱。

首先是外貿(mào)紅利的減少，在全球金融危機(jī)和歐債危機(jī)發(fā)生后，美歐等發(fā)達(dá)國家的居民被迫調(diào)整原先的過度或超前消費(fèi)的模式，伴隨國民儲蓄率回升的是國際需求的大幅萎縮，全球貿(mào)易的增速大體降至與世界GDP增速相當(dāng)?shù)乃缴?。在此格局下，中國的外貿(mào)形勢出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。事實(shí)上，在2009年至2017年間，除2010年和2017年外，凈出口對中國GDP增長的貢獻(xiàn)率均為負(fù)值。

其次是人口紅利的消失，根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2011年至2012年期間，15歲到29歲之間的年輕勞動年齡人口第二次見頂（第一次是在1991年至1992年期間）。此后，隨著人們生育意愿的下降和人均壽命的延長，中國社會的老齡化問題也漸趨突出。于是，在工業(yè)化繼續(xù)加速的進(jìn)程中，勞動力市場供不應(yīng)求的情形逐漸成為常態(tài)。與周邊許多發(fā)展中國家如越南、柬埔寨等相比，中國企業(yè)的用工成本不再低廉。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向周邊國家轉(zhuǎn)移或者向中西部地區(qū)內(nèi)遷的現(xiàn)象變得十分普遍。

第三，房地產(chǎn)紅利的逐步消失。21世紀(jì)初，各地政府紛紛效仿的經(jīng)營土地和經(jīng)營城市策略，固然為工業(yè)化和城市化加速進(jìn)程中龐大的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求籌集了大量的資金，但也造成了地方城市發(fā)展對于“土地財政”的嚴(yán)重依賴，這讓房地產(chǎn)業(yè)脫離了其固有的消費(fèi)屬性，呈現(xiàn)出顯著的金融屬性。在短短的十多年間，各地的房地產(chǎn)價格迅速攀升至普通家庭難以承受的地步。與此同時，隨著征地補(bǔ)償、拆遷安置成本等的不斷上升，自2015年起，全國土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的總收益開始低于總成本。這意味著，地方政府已經(jīng)無法從經(jīng)營土地中獲得凈收益，虧損的部分只能依靠金融信貸加以彌補(bǔ)；也意味著，“土地財政”開始漸漸變成了“土地金融”。

三大紅利的先后消逝，預(yù)示著在總供給這一側(cè)，改革開放以來中國主要依靠廉價的勞動力、資本和土地等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素在數(shù)量上的擴(kuò)張而驅(qū)動的高速增長態(tài)勢難以延續(xù)；而在總需求這一側(cè)，尤其是在加入WTO之后所形成的以投資驅(qū)動、出口拉動為典型特征的高速增長模式也將難以延續(xù)。因此，無論是從供給側(cè)還是從需求側(cè)衡量，隨著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)動能的消逝，中國經(jīng)濟(jì)需要尋找新的增長動能。而在新舊動能轉(zhuǎn)換的過程中，中國開始步入經(jīng)濟(jì)增長由高速轉(zhuǎn)為中高速的“換檔期”、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“陣痛期”，以及前期四萬億刺激政策的“消化期”。正是這“三期疊加”，推動中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)階段。

那么，對處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的中國來說，應(yīng)當(dāng)采用怎樣的發(fā)展策略呢？對于這一問題，我們可以分別從供給側(cè)和需求側(cè)加以解析。從供給側(cè)來說，既然依靠勞動力、土地、資本等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素驅(qū)動的數(shù)量型、粗放型增長動力業(yè)已衰竭，那么，將中國未來的經(jīng)濟(jì)增長放置于以科技創(chuàng)新和人力資本積累等現(xiàn)代要素驅(qū)動的質(zhì)量型、集約型增長路徑上來，自然是題中應(yīng)有之義。從需求側(cè)來說，既然出口拉動、投資驅(qū)動的外需導(dǎo)向型增長模式已經(jīng)難以維系，那么將中國未來的經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向以消費(fèi)拉動、投資驅(qū)動的內(nèi)需導(dǎo)向型增長模式上來，無疑也是必需之舉。

不難看出，無論是從供給側(cè)理解新時代的增長方式轉(zhuǎn)變，還是從需求側(cè)探析新時代的增長模式轉(zhuǎn)換，其實(shí)都蘊(yùn)含著高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容。在供給側(cè)，以科技創(chuàng)新和人力資本積累為動能的經(jīng)濟(jì)增長方式是質(zhì)量型、集約型的，而不是數(shù)量型、粗放型的。在需求側(cè)，應(yīng)轉(zhuǎn)向以居民消費(fèi)增長為主的內(nèi)需拉動增長模式。這種增長模式是以居民收入的繼續(xù)提高、消費(fèi)級次的不斷上升和收入分配的漸趨公平為基礎(chǔ)的，是以中國居民能夠更多地享受到本國經(jīng)濟(jì)快速增長所增進(jìn)的經(jīng)濟(jì)福利為結(jié)果的。

正是基于上述理解，筆者認(rèn)為，在社會經(jīng)濟(jì)的層面上，新時代背景下的高質(zhì)量發(fā)展蘊(yùn)含著不可分割的兩個方面：一是促進(jìn)增長轉(zhuǎn)型；二是促進(jìn)分配公平。

財政治理的現(xiàn)狀及其對高質(zhì)量發(fā)展的制約

新時代的高質(zhì)量發(fā)展，離不開國家治理水平的提高和完善。由于財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支撐，因此，財政治理的水平能否得到提升，將在很大程度上影響甚至決定著高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成。

大體上說，中國當(dāng)前財政治理的基礎(chǔ)框架始于1994年的分稅制財政體制改革，這一改革的關(guān)鍵點(diǎn)有兩個方面：一是確立了以增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅等商品稅（或流轉(zhuǎn)稅）為主體的稅收體系；二是明確了政府財力在各個政府層級（尤其是中央政府和地方政府）之間的劃分辦法。這一體制框架的主要問題是未能對各級政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任做出明確的劃分，地方政府事務(wù)基本上采取行政隸屬關(guān)系或?qū)俚鼗芾淼脑瓌t進(jìn)行。然而，如前所述，90年代中后期恰是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整的時期，國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組所導(dǎo)致的大規(guī)模城市失業(yè)問題，催生了1995年全國范圍的社會保障制度的確立；同時，教育、科技、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域在財政投入上的剛性要求，行政事業(yè)單位職工加薪等，都需要地方政府在這些事務(wù)上承擔(dān)起主要的支出責(zé)任。在財力劃分相對明確、事權(quán)和支出責(zé)任劃分相對模糊的背景下，分稅制改革客觀上造成了政府收入層層上解、支出責(zé)任層層下壓的格局，直接加重了地方政府尤其是基層政府的財政壓力。數(shù)據(jù)表明，分稅制后，地方政府以大約45%左右的財政收入提供了全社會約三分之二以上的公共服務(wù)。

在財力與支出關(guān)系失衡的情況下，如何動用各種資源籌集財政資金成為地方各級政府的重要任務(wù)。分稅制后各地普遍出現(xiàn)了名目繁多的管理收費(fèi)項(xiàng)目，造成了財政的“預(yù)算內(nèi)”和“預(yù)算外”之分，甚至還出現(xiàn)了許多游離于法律和行政法規(guī)之外的“制度外”收費(fèi)項(xiàng)目。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著地產(chǎn)和房產(chǎn)行業(yè)的迅速興起，不少地方政府開始依靠土地拓展稅源，并逐步形成了對“土地財政”的嚴(yán)重依賴。所謂土地財政，是以土地出讓金為主體的龐大的政府性基金預(yù)算（對原先的“預(yù)算外財政”一詞的替代）收入規(guī)模，主要包括以下三個部分：

稅收收入方面。在中國目前17個稅制的全部稅種中，與土地和房產(chǎn)交易直接相關(guān)的稅收有10種，包括耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、契稅、印花稅和房產(chǎn)稅等；間接相關(guān)的稅種有3種，包括增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅。

非稅收入方面。各地與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目通常多達(dá)數(shù)十種甚至上百種，主要有土地部門的收費(fèi)、土地轉(zhuǎn)讓相關(guān)的服務(wù)性收費(fèi)，以及財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、電信、水利、文物、房產(chǎn)等部門的收費(fèi)。

政府背景的貸款。以儲備土地為抵押品向金融機(jī)構(gòu)借款，成為各地政府籌集建設(shè)資金的常用手段。

總體說來，對應(yīng)于多層級的政府架構(gòu)，原本應(yīng)當(dāng)是按照“一級政府、一級財政”原則，既明確財力劃分也明確事權(quán)劃分的“分級制”財政體制進(jìn)行改革，但在現(xiàn)實(shí)中弱化為只明確財力劃分而未能明確事權(quán)劃分的“分稅制”財政體制改革。在地方事權(quán)和支出責(zé)任不斷增加、而收入權(quán)利層層上移的背景下，各地政府面臨著日益加大的財政壓力。值得注意的是，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既是地方政府需要參與和介入的領(lǐng)域，也是有助于招商引資工作、促進(jìn)地方GDP和財稅收入增長的重要舉措。因此，在既有的以GDP增長率等為核心的政府績效考核指標(biāo)體系下，地方政府需要為城市化進(jìn)程中迅速擴(kuò)張的市政設(shè)施需求尋找規(guī)模龐大的建設(shè)資金。在欠缺嚴(yán)格、規(guī)范、透明的財政治理體系下，各地政府不斷在正式的財政預(yù)算制度之外，拓展稅收之外的眾多籌資渠道，用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市發(fā)展。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，以土地出讓金為唯一支柱的政府性基金收入逐漸成為地方政府籌集建設(shè)性資金的主要來源（常有“第二財政”之謂），而傳統(tǒng)的以稅收和行政事業(yè)性收費(fèi)為支柱的一般公共預(yù)算收入則是地方政府用以滿足一般行政管理、教育、醫(yī)療等公共和民生事務(wù)的主要資金來源（即所謂的“吃飯財政”）。原本是“一本預(yù)算”的政府預(yù)算逐漸演變?yōu)橐话愎差A(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算等四本預(yù)算共同鼎立的格局。

問題還不僅限于此，盡管以土地出讓金為支柱的政府性基金收入規(guī)模不斷擴(kuò)增，但仍然無法滿足地方政府對于建設(shè)性財政資金的無限渴求。于是，在財政注資、國有股份注入、財政貼息、儲備土地抵押、政府擔(dān)保（顯性或隱性）等手段的支持下，地方政府直接或間接（在原預(yù)算法規(guī)定地方政府不得舉債的情況下，通常由地方政府所屬部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)等）通過金融機(jī)構(gòu)或資本市場舉債并增加政府債務(wù)。特別是在2008年11月推出“四萬億刺激計(jì)劃”和2009年初鼓勵地方政府設(shè)立融資平臺之后，地方政府的舉債規(guī)模急劇增加。由于缺少應(yīng)有的償債機(jī)制，有不少地方政府陷入借新還舊的境地。數(shù)額龐大的地方政府債務(wù)規(guī)模成為當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性風(fēng)險的重要組成部分。

總體說來，過去的20多年間，在1994年分稅制改革中確立的現(xiàn)代稅收體系，基本上發(fā)揮了確保政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率和改善社會公平等三大功能；分稅制改革所確立的各級政府間“分灶吃飯”的基本框架，確保了中央有財力履行宏觀調(diào)控職能，同時也調(diào)動了地方發(fā)展當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)事業(yè)的積極性；與此同時，21世紀(jì)初開始興起的土地財政，在很大程度緩解了各地對于建設(shè)資金的渴求。這些成為近十多年來中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢的重要驅(qū)動力。

然而，隨著外貿(mào)、勞動力和房地產(chǎn)這三大紅利的漸行漸遠(yuǎn)，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)步入新常態(tài)階段。新時代的中國正在面臨著如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、避免收入分配差距繼續(xù)擴(kuò)大等方面的巨大挑戰(zhàn)。在此背景下，既有的以分稅制財政體制為基礎(chǔ)的中國財政治理體系正在對高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生著愈益明顯的制約作用。

如前所述，中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，在供給側(cè)表現(xiàn)為以傳統(tǒng)要素（勞動、土地和資本）為動能的經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變?yōu)橐袁F(xiàn)代要素（科技進(jìn)步和人力資本積累）為動能的經(jīng)濟(jì)增長，在需求側(cè)表現(xiàn)為出口拉動、投資驅(qū)動的增長模式轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裣M(fèi)拉動的增長模式。而無論是科技進(jìn)步、人力資本積累還是居民消費(fèi)，都要求財政治理體系應(yīng)當(dāng)以人為本、注重民生，而既有的政府支出結(jié)構(gòu)卻是建設(shè)型偏向的而非民生型偏向的，各級政府及其財政在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的公共服務(wù)供應(yīng)的數(shù)量和質(zhì)量上存在著很大的不足。同時，原有的以增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅等商品稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，以及以土地出讓金為主體的政府性基金收入結(jié)構(gòu)，對高質(zhì)量發(fā)展也產(chǎn)生著一定的阻礙作用。比如，這種稅制結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)導(dǎo)致較低收入人群稅收負(fù)擔(dān)反而越重，累退性特征顯著；它未能促進(jìn)居民間收入分配的公平，反而在一定程度上拉大了居民之間的收入差距。

促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的財政治理之道

從促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的角度看，中國應(yīng)當(dāng)對既有的財政治理體系方面進(jìn)行全面而深刻的變革，加快現(xiàn)代財政制度的建設(shè)步伐。

根據(jù)既定的路線圖，建立現(xiàn)代財政制度沿著三個步驟展開：一是建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理；二是深化稅收制度改革，健全地方稅體系；三是建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。其中，第一步建立預(yù)算制度著眼于政府支出，第二步深化稅制改革著眼于政府收入，而在理順政府支出和收入這兩個“條條”之后，自1994年分稅制改革以來備受詬病的中央和地方財政之間“塊塊”關(guān)系的改革也就有了一個扎實(shí)的起點(diǎn)。完善中國財政治理、建立現(xiàn)代財政制度的三個方面具體分析如下：

自2015年起新預(yù)算法（實(shí)為預(yù)算法修正案）的實(shí)施，標(biāo)志著建立現(xiàn)代財政制度邁出了關(guān)鍵的第一步

將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保障基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算這四個預(yù)算統(tǒng)一到全口徑預(yù)算中，以及通過發(fā)行地方政府債券的方式規(guī)范地方政府舉債機(jī)制等舉措，為建立全面規(guī)范透明、約束有力的現(xiàn)代預(yù)算制度提供了基本的解決方案。但是，應(yīng)當(dāng)看到，四個預(yù)算的分立，尤其是以土地出讓金為主的政府性基金收入在地方財政中所充當(dāng)?shù)闹匾巧约吧绫；鹬С鲈趶V義政府支出中所占的較小份量，折射出長期以來地方政府的利益訴求和追求是以建設(shè)性財政為主，而非將建設(shè)性財政和民生性財政相并重的。其結(jié)果是，盡管有許多地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)層面上取得了突出的成績，而在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等民生事務(wù)方面的投入?yún)s相對欠缺。同時，不少地方政府由于在舉債融資機(jī)制上的不當(dāng)運(yùn)作，給自身帶來了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，蘊(yùn)含著巨大的財政風(fēng)險。這些問題的存在，是當(dāng)前中國社會主要矛盾的重要積聚點(diǎn)，需要通過大力整合四個預(yù)算的關(guān)系、推進(jìn)公眾參與式預(yù)算、構(gòu)建地方政府債券市場，乃至改革地方干部晉升機(jī)制等途徑，對既有的預(yù)算制度進(jìn)行全方面的治理。

2016年5月營改增試點(diǎn)的全面推開，標(biāo)志著深化稅收制度改革的正式啟動

為了實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，稅制改革需要從總量和結(jié)構(gòu)兩方面同時入手。首先，從廣義稅負(fù)—政府收入占GDP的比重—來說，已經(jīng)達(dá)到34%左右，在國際范圍內(nèi)，這是一個不低的數(shù)字，如果考慮到民眾所能享有的很低比例的社會保險保障，那么，中國民眾的稅收痛苦指數(shù)是相當(dāng)高的；另一方面，在全部政府收入中，正稅的比重只占50%左右，而發(fā)達(dá)國家通常在90%以上，相比之下，中國稅費(fèi)體系的不規(guī)范、非透明、欠約束的特點(diǎn)十分突出。因此，稅制改革的關(guān)鍵點(diǎn)與其說是在減稅降費(fèi)上，倒不如說應(yīng)放在清費(fèi)立稅上，需通過清費(fèi)立稅來強(qiáng)化政府收入機(jī)制的規(guī)范性、透明性和約束性。其次，從稅制結(jié)構(gòu)來說，既有的稅制模式是以增值稅、消費(fèi)稅等間接稅為主體的，這一模式有助于確保稅收收入的穩(wěn)定性，在征稅方式上較為簡單，其最大的缺點(diǎn)是，間接稅具有累退性，即低收入者所承擔(dān)的稅負(fù)比高收入者要重，在收入差距日漸擴(kuò)大的今天，它不僅未能發(fā)揮縮小差距的作用，反而有著推波助瀾之嫌。為此，在社會征信系統(tǒng)逐漸完善、電子支付方式迅速流行的今天，應(yīng)當(dāng)盡早確立（持有環(huán)節(jié)的）房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈與稅、（綜合型）個人所得制等直接稅為主體的稅制模式，因?yàn)檫@些稅種具有累進(jìn)性，那些具有較多財產(chǎn)和收入的個體需要承擔(dān)更多的稅負(fù)，而這也與其享受更多的如安全、交通、環(huán)境等公共服務(wù)是相稱的。藉此，目前不充分、不均衡的社會經(jīng)濟(jì)格局有望得以一定程度的緩解。

建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，這是黨的十九大關(guān)于現(xiàn)代財政制度建設(shè)的一個新提法

在多層級的政府架構(gòu)中，各級政府間的財政關(guān)系應(yīng)當(dāng)是分級的，即一級政府對應(yīng)的是一級相對獨(dú)立的財政。然而，1994年的分稅制改革，其出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)地方財力向中央的轉(zhuǎn)移，以強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控能力。但是，如前所述，由于此時中國經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，地方政府需要承擔(dān)的地方性公共事務(wù)逐漸增加，分稅制改革客觀上造成了稅收權(quán)力上移而支出責(zé)任下移的不均衡格局。地方政府為了應(yīng)對地方財力上的困難，不得不盡力拓寬稅收之外的融資渠道，這是導(dǎo)致近年來土地財政到處興起、地方債務(wù)無序擴(kuò)張等問題的現(xiàn)實(shí)土壤。因此，在預(yù)算制度得以規(guī)范、稅收制度得以完善的前提下，如何理順政府間財政關(guān)系，尤其是中央和地方之間的財政關(guān)系就成為建立現(xiàn)代財政制度的最后也是最重要的一環(huán)。其要點(diǎn)在于：明確政府與市場關(guān)系，清晰地界定政府的活動邊界；政府在其活動邊界之內(nèi)，厘清具體的公共事務(wù)，并將其明確地配置給各級政府；根據(jù)各級政府所承擔(dān)的事務(wù)范圍及其介入程度，明確支出上的責(zé)任；依據(jù)各級政府所承擔(dān)的事務(wù)和支出責(zé)任，配置相應(yīng)的財力。依此，權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的政府間財政關(guān)系方可得以呈現(xiàn)。

【本文作者為廈門大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心副主任，教授；本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)項(xiàng)目研究成果（項(xiàng)目編號：14JZD011）】

責(zé)編：李 懿 / 賀勝蘭