2017年12月20日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“今后三年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)”，要打贏這三大攻堅戰(zhàn)離不開鄉(xiāng)村環(huán)境治理任務(wù)順利完成的支持。鄉(xiāng)村環(huán)境治理是關(guān)涉全國食品安全、深度貧困地區(qū)脫貧和環(huán)境全面改善的重要問題。要實(shí)施國家《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中提出的大氣、水和土壤治理的三大行動，其重點(diǎn)也在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村環(huán)境問題復(fù)雜多樣，需要在鄉(xiāng)村采取切實(shí)有效的保護(hù)行動，而這需要基層社會治理機(jī)制的創(chuàng)新。
鄉(xiāng)村環(huán)境治理的成敗關(guān)系到三大攻堅任務(wù)能否完成
鄉(xiāng)村環(huán)境是一個需要高度關(guān)注的問題，它關(guān)系到2020年能否全面建成小康社會，也關(guān)系到2035年能否基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。關(guān)乎全面建成小康社會成敗的三大攻堅任務(wù)的完成，都離不開鄉(xiāng)村環(huán)境的改善。首先，鄉(xiāng)村環(huán)境問題關(guān)系到社會安全問題，比如食品安全對社會安全有重大影響，而食品安全問題的解決有賴于對過量施用農(nóng)藥化肥、土地污染和灌溉用水等問題的全面解決；其次，精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的完成也有賴于鄉(xiāng)村環(huán)境的全面改善，生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境退化是導(dǎo)致無法根本脫貧的重要原因，在精準(zhǔn)扶貧過程中，必須要實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展的雙贏才能持續(xù)地解決貧困問題，如果生態(tài)環(huán)境得不到保護(hù)，即使暫時解決了貧困問題也還可能會返貧；第三，鄉(xiāng)村環(huán)境不僅僅關(guān)涉到鄉(xiāng)村問題，更關(guān)涉到全國的整體環(huán)境，比如霧霾問題與鄉(xiāng)村秸稈焚燒有著直接或間接關(guān)系，農(nóng)藥和化肥的使用對水污染有著直接的影響，防治污染離不開鄉(xiāng)村的環(huán)境治理。所以，鄉(xiāng)村環(huán)境的改善與三大攻堅任務(wù)的完成密切相關(guān)。
正是因?yàn)猷l(xiāng)村環(huán)境問題如此重要，才引起決策層的高度關(guān)注，黨中央和國務(wù)院頒布了一系列政策和印發(fā)了一系列文件推動鄉(xiāng)村環(huán)境治理。早在2007年國家環(huán)?？偩值?個部門印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》中就指出，“我國農(nóng)村環(huán)境形勢仍然十分嚴(yán)峻，點(diǎn)源污染與面源污染共存，生活污染和工業(yè)污染疊加，各種新舊污染相互交織；工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，危及農(nóng)村飲水安全和農(nóng)產(chǎn)品安全；農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全；一些農(nóng)村環(huán)境問題已經(jīng)成為危害農(nóng)民身體健康和財產(chǎn)安全的重要因素，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展”。2016年出臺的《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》在肯定鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)取得成績的同時，也指出“隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快，人口持續(xù)增加，農(nóng)村環(huán)境形勢嚴(yán)峻，問題依然突出”。在中共十九大確立了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳很快印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村人居環(huán)境是一個突出的短板，指出“改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)”。
要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境改善，還面臨著諸多困難和問題，特別是基層社會的治理機(jī)制還不能完全適應(yīng)環(huán)境改善的需要。要有效地解決鄉(xiāng)村環(huán)境問題需要基層治理的創(chuàng)新。
改善鄉(xiāng)村環(huán)境的瓶頸之一是資金問題
持續(xù)的環(huán)境治理需要不斷增加投入，而鄉(xiāng)村地區(qū)由于人口密度小、居住分散，環(huán)境治理的成本往往會比城市更高。比如通過“村收、鄉(xiāng)運(yùn)、縣處理”的模式解決鄉(xiāng)村日益增長的垃圾問題，運(yùn)輸成本相比城市集中居住的社區(qū)要高出許多；再如生活污水處理問題，鄉(xiāng)村需要更長的管網(wǎng)，因此建設(shè)費(fèi)用也就更高；同樣，清理地膜所造成的污染需要企業(yè)投資開展地膜回收利用，但是地膜回收加工的成本很高，需要政府財政補(bǔ)貼支持。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財政可以支付和承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，但是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財政收入不足以支持環(huán)境治理的成本。一些地區(qū)在環(huán)境治理中引入PPP模式，可以擴(kuò)大投資，但是由于環(huán)境是一個典型的公共物品，環(huán)境治理的受益者很難清楚地界定，再加上農(nóng)村居民沒有支付環(huán)境治理費(fèi)用的傳統(tǒng)，所以普遍存在資金不足的問題。許多環(huán)保設(shè)施，如垃圾和污水處理設(shè)施不僅需要建設(shè)經(jīng)費(fèi)，更需要持續(xù)的維護(hù)經(jīng)費(fèi)，因此資金問題是鄉(xiāng)村環(huán)境改善的關(guān)鍵問題之一，不僅會影響到環(huán)保設(shè)施的建設(shè)，更會影響環(huán)境保護(hù)的持續(xù)管理。
現(xiàn)代的生產(chǎn)和生活方式會造成鄉(xiāng)村污染物的不斷增加
越來越多的工業(yè)產(chǎn)品下鄉(xiāng)造成了鄉(xiāng)村生活垃圾的快速增長，特別是塑料垃圾的大幅度增加。近年來，電商在鄉(xiāng)村得到迅速普及，促進(jìn)了工業(yè)產(chǎn)品更快地進(jìn)入鄉(xiāng)村，這在提高農(nóng)村居民生活水平的同時，也帶來了更多的包裝垃圾、塑料垃圾和電子垃圾等。農(nóng)業(yè)帶來的污染也在不斷積累和增加。例如，牲畜的糞便原來是最好的農(nóng)家肥，被農(nóng)民爭搶，但是現(xiàn)在大型化養(yǎng)殖場的集中飼養(yǎng)，牲畜的糞污超出了當(dāng)?shù)氐南芰ΓS多地方開始禁止飼養(yǎng)牲畜。事實(shí)上，隨著禁止飼養(yǎng)牲畜的地方增加，可飼養(yǎng)牲畜的地區(qū)會縮小，在可飼養(yǎng)的地方，糞污會更加集中。此外，盡管農(nóng)藥和化肥零增長的目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn)，但是我國農(nóng)業(yè)的單位面積農(nóng)藥化肥使用量仍然是全球最高的，農(nóng)業(yè)面源污染問題依然會長期存在。
近年來，高污染企業(yè)逐漸向中西部鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，而中西部貧困地區(qū)也是地方財政收入比較少，環(huán)境治理能力比較弱的地區(qū)。值得注意的是，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也加劇了鄉(xiāng)村的環(huán)境壓力，比如近年來鄉(xiāng)村旅游發(fā)展很快，旅游人數(shù)已經(jīng)超過全國旅游人數(shù)的三分之一。大量游客進(jìn)入鄉(xiāng)村，在享受鄉(xiāng)村田園風(fēng)光的同時也帶來了大量的垃圾。鄉(xiāng)村的環(huán)境污染當(dāng)下不僅僅是存量問題，也是增量問題，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)村居民對生活環(huán)境的要求會逐漸提高，而污染物也會相對增加，這必然要求環(huán)境治理投入的迅速增加以滿足更多農(nóng)村居民的需求。
鄉(xiāng)村環(huán)境問題監(jiān)管難度較大
鄉(xiāng)村環(huán)境問題的特點(diǎn)是覆蓋范圍廣，成因復(fù)雜，難以解決，這便造成了監(jiān)管困難。政府環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)管能力有限，往往忙于事后的處罰，而缺少足夠的人力物力預(yù)防環(huán)境問題的出現(xiàn)。而且鄉(xiāng)村的環(huán)境問題往往比較難于發(fā)現(xiàn)，如過量使用農(nóng)藥化肥導(dǎo)致水體污染，再加上責(zé)任卻很難分清，所以管理農(nóng)民的化肥和農(nóng)藥使用行為是非常困難的，甚至不是一個部門所能解決的。鄉(xiāng)村的許多環(huán)境問題成因非常復(fù)雜，很難進(jìn)行清楚的責(zé)任認(rèn)定和簡單的治理，特別是涉及一些跨部門和跨區(qū)域的環(huán)境問題，監(jiān)管難度更加大。此外，鄉(xiāng)村居民的環(huán)境意識也參差不齊，一些鄉(xiāng)村居民缺少環(huán)境保護(hù)的意識，對環(huán)境保護(hù)的參與度很低，他們更多地關(guān)注因環(huán)境污染而造成的經(jīng)濟(jì)損失，而對一些長期的環(huán)境問題缺少一定的認(rèn)知。
鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要引入?yún)f(xié)議機(jī)制
由于鄉(xiāng)村環(huán)境問題的復(fù)雜和治理的困難，傳統(tǒng)的環(huán)境治理機(jī)制在面對鄉(xiāng)村環(huán)境問題的時候就會遇到許多困難。首先，政府主導(dǎo)的環(huán)境治理往往因?yàn)槿鄙汆l(xiāng)村居民的參與而不能達(dá)到預(yù)期的效果。為了達(dá)到改善鄉(xiāng)村環(huán)境的目標(biāo)，政府出臺了一系列的規(guī)劃和行動方案，但是因?yàn)猷l(xiāng)村居民的參與不足而面臨許多困難。一方面鄉(xiāng)村環(huán)境治理嚴(yán)重依賴政府的財政投入，一旦政府的財政投入不足，許多環(huán)境治理的行動就可能半途而廢；另一方面，在資金不足的情況下，就會出現(xiàn)形式主義，比如新農(nóng)村建設(shè)不是有效地解決鄉(xiāng)村的環(huán)境問題，而是簡單地通過粉刷鄉(xiāng)村的房屋外墻來“美化”農(nóng)村。其次，鄉(xiāng)村居民的要求得不到很好的回應(yīng)和滿足。由于鄉(xiāng)村環(huán)境改善帶有較強(qiáng)的城市導(dǎo)向，環(huán)境改善的目標(biāo)和手段往往自上而下制定，因此經(jīng)常出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、千篇一律的問題，很難滿足鄉(xiāng)村居民的需求。不同地區(qū)的鄉(xiāng)村面臨著不同的環(huán)境問題，需要有針對性的具體化行動方案。第三，缺少鄉(xiāng)村居民參與的鄉(xiāng)村環(huán)境治理很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性。環(huán)境治理不是一朝一夕的事情，需要持續(xù)的人力和物力投入，這需要各個方面的力量綜合投入，任何單一方面的行動都不足以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境的持續(xù)改善。
持續(xù)改善鄉(xiāng)村環(huán)境需要鄉(xiāng)村社會治理的機(jī)制創(chuàng)新，推動建立鄉(xiāng)村環(huán)境改善的協(xié)議機(jī)制彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理機(jī)制的不足
協(xié)議保護(hù)是近年來在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中普遍采用的一種國際模式，被一些環(huán)境保護(hù)組織引入中國，通過與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)簽署協(xié)議的方式，動員村民參與環(huán)境保護(hù)。協(xié)議保護(hù)的實(shí)質(zhì)就是環(huán)境保護(hù)部門和政府向鄉(xiāng)村社區(qū)提供公共產(chǎn)品，而鄉(xiāng)村社區(qū)在得到這些公共物品的同時，承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。比如在青海的三江源地區(qū)，全球環(huán)境研究所通過給牧民提供培訓(xùn)，支持社區(qū)成員發(fā)展民族手工業(yè)，增加牧民收入，而當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)則要保護(hù)社區(qū)的生態(tài)環(huán)境，參與野生動物監(jiān)測和承諾不傷害野生動物等等。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中普遍實(shí)施的以獎代補(bǔ)也帶有該協(xié)議機(jī)制的特點(diǎn)，在以獎代補(bǔ)的過程中，鄉(xiāng)村社區(qū)要實(shí)現(xiàn)環(huán)境的改善，而政府則要提供相應(yīng)的公共物品和財政支持。
協(xié)議機(jī)制可以避免政府的單方行動。大多數(shù)的責(zé)任制是針對政府而言的，下級政府向上級政府承擔(dān)責(zé)任，通過檢查、獎懲等，調(diào)動政府的積極性，推動工作進(jìn)行。協(xié)議機(jī)制則是政府與農(nóng)民之間的協(xié)議，協(xié)議目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以雙方共同積極參與為條件的，一個良好的協(xié)議機(jī)制將有助于實(shí)現(xiàn)政府和農(nóng)民的共同參與。
協(xié)議機(jī)制可以最大程度響應(yīng)農(nóng)民的需求，避免一刀切。協(xié)議機(jī)制是針對村莊的具體問題提出行動方案，依據(jù)行動方案的內(nèi)容確定政府和農(nóng)民的責(zé)任，以及行動可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。協(xié)議機(jī)制可以使村莊層面的環(huán)境保護(hù)和整治工作具有更高的可行性，真正實(shí)現(xiàn)因地制宜地制定鄉(xiāng)村環(huán)境治理行動方案，而不是簡單地停留在村莊分類和分類指導(dǎo)。
協(xié)議機(jī)制可以強(qiáng)化基層政府與農(nóng)民的相互監(jiān)督。協(xié)議機(jī)制形成了雙向的考核和評估，政府考核農(nóng)民是否完成了所承擔(dān)的工作，而農(nóng)民考核基層政府是否完成了協(xié)議的工作。雙方的協(xié)商、支持和監(jiān)督，乃至于雙方的討價還價會構(gòu)成一個正向激勵機(jī)制，促使政府和農(nóng)民都積極參與到鄉(xiāng)村環(huán)境整治的行動方案。
建立協(xié)議機(jī)制以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的持續(xù)改善可以避免鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)走過場，負(fù)責(zé)任的協(xié)議保護(hù)機(jī)制需要三個方面的保障
實(shí)施村莊環(huán)境治理的參與式規(guī)劃。鄉(xiāng)村面臨著不同的環(huán)境問題，需要采取不同的措施，達(dá)到不同的治理目標(biāo)。首先，要避免鄉(xiāng)村環(huán)境治理規(guī)劃走過場，就要使所有利益相關(guān)方都參與到規(guī)劃過程中，使規(guī)劃反映各方的訴求，并且具有可行性，避免不切合實(shí)際的目標(biāo)。其次，規(guī)劃要解決突出的環(huán)境問題，滿足當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村居民的需求。鄉(xiāng)村的環(huán)境問題帶有共性，比如垃圾、污水、面源污染等等，但每個鄉(xiāng)村的環(huán)境問題又是不同的，當(dāng)?shù)鼐用褡铌P(guān)注的問題不同，利益訴求也不同。因此，需要有針對性的解決當(dāng)?shù)鼐用褡顬殛P(guān)心的問題。最重要的是，環(huán)境整治規(guī)劃要取得共識，也就是各利益相關(guān)方都認(rèn)可這一規(guī)劃，并愿意將規(guī)劃作為環(huán)境整治的目標(biāo)去實(shí)現(xiàn)。
分清責(zé)任，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)各方都要有所投入，這是協(xié)議保護(hù)的主要精神。對于政府來說，要將鄉(xiāng)村環(huán)境看作鄉(xiāng)村的公共事務(wù)，對鄉(xiāng)村環(huán)境治理投入資金、技術(shù)，但鄉(xiāng)村環(huán)境治理的技術(shù)和資金往往都是鄉(xiāng)村居民所缺乏的，需要政府加以支持和扶助；同時，鄉(xiāng)村社區(qū)要在鄉(xiāng)村治理中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，采取行動。本質(zhì)上來說，鄉(xiāng)村環(huán)境治理是要滿足鄉(xiāng)村居民的需求，因此鄉(xiāng)村居民有責(zé)任對鄉(xiāng)村環(huán)境治理做出貢獻(xiàn)，特別是投入人力進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，避免采取有害環(huán)境的生產(chǎn)和生活方式。在協(xié)議保護(hù)中，責(zé)任和權(quán)力是對等的，政府和社區(qū)具有共同的責(zé)任和義務(wù)。
建立有效的監(jiān)督機(jī)制。將協(xié)議保護(hù)的機(jī)制引入環(huán)境治理意味著把各方要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確和劃清。為有效地監(jiān)督各方完成所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的情況，提供了一套監(jiān)督機(jī)制，可以更好地監(jiān)督協(xié)議中的各方是否完成其所承擔(dān)的工作，是否盡了環(huán)境治理的義務(wù)。
環(huán)境治理需要精細(xì)的社會治理，精細(xì)的社會治理是環(huán)境治理的前提。環(huán)境治理不僅會推動社會治理的進(jìn)一步精細(xì)化，也會推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)一步提升。要以協(xié)議保護(hù)機(jī)制為代表的精細(xì)化治理為基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境全面改善，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。
【本文作者為中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員】
責(zé)編：賀勝蘭/董惠敏