新時代亟需協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)新格局

黨的十九大報告從促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略層面提出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。推動城鎮(zhèn)格局協(xié)調(diào)發(fā)展，就要聚焦城市群中大中小城市和小城鎮(zhèn)間發(fā)展不平衡、不充分的問題，打破行政區(qū)劃藩籬，通過區(qū)域創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資源鏈、政策鏈深度融合產(chǎn)生發(fā)展新動能、拓寬溢出效應的輻射范圍，促進城市間功能互補，提升區(qū)域綜合實力和競爭優(yōu)勢，形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新格局。

協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局是區(qū)域桴鼓相應的空間保障。大中小城市、小城鎮(zhèn)的合理布局和融合發(fā)展，一方面可以使那些符合條件且具有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得城鎮(zhèn)戶籍并享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務；另一方面那些不能落戶或不愿意落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，也可以獲得更加均等化的基本公共服務，可以更加穩(wěn)定地在就業(yè)所在地工作、居住、生活。這樣的結(jié)果可以使我國經(jīng)濟的空間分布與人口的空間分布更加均衡，這恰恰是本質(zhì)意義上的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局是城鄉(xiāng)各盡其能的基礎支撐。從我國大多數(shù)地方現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展格局來看，更好地推動農(nóng)業(yè)人口市民化即城鎮(zhèn)化是增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活質(zhì)量的政策著力點，即城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村振興的重要節(jié)點。而在農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程中需要良好的產(chǎn)業(yè)基礎、公共服務供給、資源環(huán)境承載等現(xiàn)實條件，這些條件的實現(xiàn)需要協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。黨的十九大報告提出要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，目的就是要通過體制機制創(chuàng)新和政策體系的完善，促進城鄉(xiāng)要素和資源的雙向流動，促進城市的現(xiàn)代化要素能夠更多配置到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，加快推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，并真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。

協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生要求。進入新時代，高質(zhì)量發(fā)展成為更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的客觀需求。高質(zhì)量發(fā)展是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展，因此，協(xié)調(diào)發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展題中應有之意和根本要求，而協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局則有助于高質(zhì)量發(fā)展的進一步實現(xiàn)。從空間布局層面上看，大中小城市和小城鎮(zhèn)的網(wǎng)絡化發(fā)展，充分體現(xiàn)政策的連續(xù)性和城市發(fā)展的差異化，有助于增強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力和承載力乃至進一步提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量；從發(fā)展預期層面上看，以人為本、宜居宜業(yè)、和諧文明是協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局內(nèi)生特點，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，合理布局供給充分、獨特多樣和高質(zhì)量的私人消費服務、社會事業(yè)和公共服務，營建優(yōu)美的生活、生態(tài)環(huán)境，完善便捷的交通和數(shù)字基礎設施體系，成為未來城鎮(zhèn)格局的普遍形態(tài)，也是高質(zhì)量發(fā)展的根本目標。

集聚：舉步維艱

20世紀80年代，中央提出“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市” 的城市化發(fā)展基本方針后，這一方針一直主導著我國城市化發(fā)展的方向。黨的十六大以后，中央提出“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求。黨的十九大報告進一步要求“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。在這些政策的指引下，各地城鎮(zhèn)化的方向大致相同，表現(xiàn)為“人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中”，這種模式取得令人矚目的成就，但在高速增長的同時，忽略了效率、質(zhì)量、結(jié)構方面的要求，對創(chuàng)新、綠色、共享重視不夠，導致產(chǎn)能飽和、空間有限、環(huán)境污染等問題頻繁出現(xiàn)。

區(qū)域間由發(fā)展不平衡上升為發(fā)展分化。不僅僅是東中西部之間不平衡、城市與農(nóng)村之間不平衡、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間不平衡，甚至在城市內(nèi)部、發(fā)達地區(qū)內(nèi)部、一些農(nóng)村內(nèi)部也存在發(fā)展不平衡現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在教育醫(yī)療等公共服務資源大幅向城市傾斜，較大程度地沖擊農(nóng)村地區(qū)吸引人力資源的可能性；一些中西部地區(qū)和貧困地區(qū)基礎設施和公共服務設施仍然較差，公共服務與東部富裕地區(qū)相比存在較大差距。近年來，隨著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策推進，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展又面臨一些新情況新問題，特別是一些地區(qū)人才儲備和技術支撐缺口較大、新動能培育相對較慢，一些資源型省份產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級困難，地區(qū)發(fā)展分化態(tài)勢日趨明顯。

傳統(tǒng)發(fā)展模式的路徑依賴制約城市功能的健全與產(chǎn)業(yè)的梯度分布。目前，大多數(shù)城市處于提升城市功能與品質(zhì)、優(yōu)化城市結(jié)構的關鍵時期。首先，在大城市中心城區(qū)擁擠的負外部性愈加突出。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大城市聚集大量勞動力，這些人口在大城市及其周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)聚集，形成“攤大餅”式空間擴張，連接大城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)的交通、市政等基礎設施支撐能力弱，擁堵已成為制約大城市發(fā)展的瓶頸。因此，如何適當疏散大城市中過于擁擠的人口，以保持城市的合理規(guī)模，完善城市的配套服務設施，平衡居住和就業(yè)分布，成為當前醫(yī)治“大城市病”的關鍵。其次，中小城市原有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)因科技含量不高、經(jīng)濟效益低、資源消耗高、環(huán)境污染重、缺乏高層次人力資源而面臨加快經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展要求。再次，新城區(qū)建設沒有充分尊重城市發(fā)展規(guī)律、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，“重生產(chǎn)，輕服務”“先生產(chǎn)，后服務”的發(fā)展模式導致新城區(qū)的生活功能滯后于生產(chǎn)功能、城市功能滯后于產(chǎn)業(yè)功能、公共服務供給水平滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平與居民消費水平，影響勞動力流入新城區(qū)的積極性，這一定程度上制約其產(chǎn)業(yè)鏈健全與結(jié)構優(yōu)化升級。

另外，大多數(shù)地區(qū)的城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構不理想。城市規(guī)模多集中于大城市和中等城市，小城市和城鎮(zhèn)規(guī)模小、實力弱的問題沒有多大改變。城市群發(fā)展不快，一體化進程緩慢，特別是地區(qū)之間的基本公共服務政策尚未打通，管理條塊分割，跨省、跨市進城務工人員難以享有與城市居民同樣的基本公共服務，這嚴重影響著生產(chǎn)要素的合理流動。部分省份中心城市綜合實力不強、輻射帶動能力不足，城鎮(zhèn)體系的層次等級分布較為模糊，影響產(chǎn)業(yè)的合理分布與梯度優(yōu)勢的正常發(fā)揮。

資源環(huán)境的剛性約束影響高質(zhì)量發(fā)展的穩(wěn)步推進。目前，部分地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展仍以要素投入為主，水、煤炭等自然資源的利用方式粗放且利用率較低，環(huán)境生態(tài)的承載容量已經(jīng)接近飽和，能源消費增量控制、主要污染物排放和溫室氣體排放的壓力較大，承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設的彈性不足。此外，在生活污染治理方面，污水管網(wǎng)改造建設水平滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展程度，垃圾轉(zhuǎn)運等配套設施尚未完善，城鎮(zhèn)中仍不同程度的存在垃圾隨意堆放、污水隨意排放的問題，生態(tài)環(huán)境的保護與治理工作面臨著巨大壓力。

均衡：行穩(wěn)致遠

協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)新格局是我國科學合理配置資源、獲得持續(xù)發(fā)展動力的重要平臺與支撐。協(xié)調(diào)發(fā)展的重要標志是區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)部、地區(qū)之間實現(xiàn)基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當，即要實現(xiàn)均衡發(fā)展，不斷增加人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。

與之相應的城鎮(zhèn)格局應該兼顧經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與生態(tài)環(huán)境保護等多維目標，對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以高質(zhì)量發(fā)展為發(fā)展主線，以城市群為載體，推進大中小城市網(wǎng)絡化建設。協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局不僅是基礎設施的互聯(lián)互通，而且是不同層次城市（鎮(zhèn)）之間的協(xié)同創(chuàng)新、要素有序流動、產(chǎn)業(yè)融合、生態(tài)環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)治，地區(qū)間超地理連接的經(jīng)濟融合或跨區(qū)域經(jīng)濟合作能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模集聚與優(yōu)化組合，并形成較強競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，增強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力和承載力，最終實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展。

城市組群：大中小城市疏密有致。由“大（中心）城市—中?。ù危┲行某鞘?mdash;小城鎮(zhèn)”組成的空間架構能夠優(yōu)化城市群的空間格局。從理論上講，大城市具有規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應。一般來說，在宏觀層面，城市的規(guī)模越大，產(chǎn)業(yè)承載能力越強，創(chuàng)造的國民生產(chǎn)總值就越多，相應的財政收入就高，為供給優(yōu)質(zhì)多樣的公共服務或者公共資源提供了豐厚的物質(zhì)基礎；微觀層面，大城市勞動者的收入水平較高和發(fā)展機會較多，從而在吸納資本、技術、人才等方面相較于中小城市具有明顯的優(yōu)勢。同時，城市的基礎設施建設需要有產(chǎn)業(yè)規(guī)模和人口的支撐，對中小城市或者小城鎮(zhèn)而言，基礎設施投入因利用效率低而很難有可預期的產(chǎn)出，在地方財力有限的情況下，社會資本在中小城市特別是小城鎮(zhèn)徘徊不前。從城市的發(fā)展規(guī)律來說，以城市群為主體引領城鎮(zhèn)化發(fā)展也是必然的選擇。從國際經(jīng)驗來看，美國67%的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）集中在紐約、洛杉磯和五大湖三大城市群地區(qū)。日本的東京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全國65%的人口和70%的GDP。因此，大力推動以特大城市為龍頭的城市群建設是構建協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局之正確選擇。發(fā)展城市群可以妥善解決特大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村合理布局和融合的問題，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性互動，既解決城市發(fā)展減少成本的問題，也可以盡最大可能實現(xiàn)生態(tài)、集約發(fā)展。

城市群網(wǎng)絡化建設過程中，首先應按照國際化、立體化、智慧化原則推動中心城市發(fā)展，提高中心城市公共管理、商務活動、法律服務、投資便利化等國際化水平，營造宜居宜業(yè)宜商宜游的城市功能環(huán)境。其次，次中心城市應成為集聚人口和產(chǎn)業(yè)的主要平臺，形成縱貫東西、連通南北、覆蓋全域、輻射腹地、產(chǎn)業(yè)互補、交通互聯(lián)、特色鮮明、優(yōu)美宜居的發(fā)展格局。最后，應加強城市周邊小城鎮(zhèn)與城市的統(tǒng)籌配套發(fā)展，綜合考慮產(chǎn)業(yè)基礎、交通條件和空間布局等因素，按照集約緊湊、產(chǎn)城融合、集聚人口的原則，建設特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、功能設施完善、社會事業(yè)進步的小城鎮(zhèn)，把小城鎮(zhèn)建設成連接城市、輻射周邊鎮(zhèn)村、提升縣域經(jīng)濟的重要平臺。

值得注意的是大中小城市在網(wǎng)絡化發(fā)展過程中，需要建立更加有效的協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，如有助于要素自由流動的市場機制和社會保障轉(zhuǎn)移接續(xù)機制、鼓勵企業(yè)創(chuàng)新的財政激勵機制、公共服務成本分擔機制、幫扶落后的獎勵機制、政府間的財權分享機制等，進而更加有效地深化城市群內(nèi)部的合作,不斷健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。

交通支撐：綜合交通相得益彰。交通設施的互聯(lián)互通有助于大中小城市和小城鎮(zhèn)的鏈接，在增強交通通達水平、降低交易成本的基礎上，促進城市間的經(jīng)濟分工和全要素生產(chǎn)率的提高，從而發(fā)揮中心城市對周邊城市和農(nóng)村地區(qū)的輻射帶動作用。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》強調(diào)要“強化綜合交通運輸網(wǎng)絡支撐”“完善綜合運輸通道和區(qū)際交通骨干網(wǎng)絡，強化城市群之間交通聯(lián)系，加快城市群交通一體化規(guī)劃建設，改善中小城市和小城鎮(zhèn)對外交通，發(fā)揮綜合交通運輸網(wǎng)絡對城鎮(zhèn)化格局的支撐和引導作用”。國內(nèi)外實踐也表明，交通運輸系統(tǒng)的革新為城鎮(zhèn)化發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、空間轉(zhuǎn)移提供了前提支撐。

基于城市群空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的未來需要，結(jié)合城市的規(guī)模等級、功能定位等現(xiàn)實基礎，綜合城市群內(nèi)部的戰(zhàn)略樞紐功能及布局需要，以城市戰(zhàn)略樞紐、空間結(jié)構、用地布局為依托，進一步確定客貨運樞紐體系的構成、功能、布局、規(guī)模、技術標準等。

推進大中小城市網(wǎng)絡化的區(qū)域布局，需要統(tǒng)籌城市群內(nèi)部的鐵路、公路、軌道交通資源，推進綜合交通網(wǎng)絡互聯(lián)互通。一是在重要節(jié)點城市之間運用軌道交通實現(xiàn)互聯(lián)互通。作為一種節(jié)約能源的交通方式，軌道交通的建設不僅能夠促進建筑業(yè)、工業(yè)、運輸業(yè)等相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造新的就業(yè)機會，而且能夠拓展城市發(fā)展空間，提升沿途土地的價值，促進土地資源的集約利用。軌道交通網(wǎng)絡化運營較好地鏈接沿線的客流、物流、資金流、信息流等資源和服務，降低運營成本，產(chǎn)生較強的產(chǎn)業(yè)聚集和經(jīng)濟輻射效應。同時，強大的軌道交通網(wǎng)絡可以更好地促進城市各區(qū)域乃至城市間快速流通，必將改變居民的消費、生活方式，提升生活質(zhì)量。二是加快發(fā)展城市內(nèi)部高效的公共交通系統(tǒng)，積極引導城市向新區(qū)、郊區(qū)、中心城鎮(zhèn)發(fā)展，在有效縮短中心城區(qū)與外圍組團時空距離的同時，有利于拉大城市框架、改善和優(yōu)化城市空間格局，有利于降低中心城區(qū)的人口密度及交通需求壓力。三是培育功能集聚的重點新市鎮(zhèn)，構建公共服務設施共享的城鎮(zhèn)圈，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和空間優(yōu)化。特別是推進農(nóng)村公路連通建設和安全維修改造，提升現(xiàn)有公路技術等級，實現(xiàn)農(nóng)村公路“技術達標、規(guī)模適度、布局成網(wǎng)、區(qū)域協(xié)調(diào)”。完成城鄉(xiāng)公交一體化改造，形成“城鄉(xiāng)相連、鎮(zhèn)村相接、零距離換乘”的公交網(wǎng)絡化布局，實現(xiàn)村村通公交。

產(chǎn)業(yè)“鏈”動：轉(zhuǎn)移承接相倚為強。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎。一是產(chǎn)業(yè)在大中小城市和城鎮(zhèn)間實現(xiàn)合理的梯度分布。在一個大的城市群里，中心大城市的城區(qū)一般以服務業(yè)為主，城區(qū)外圍是高端制造業(yè)，周邊城市則是中高端制造業(yè)，更外圍的地區(qū)則分布著重工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)。隨著非核心功能的疏解，中心大城市將不斷強化服務功能?！秶?ldquo;十三五”規(guī)劃綱要》提出，發(fā)展一批中心城市，強化區(qū)域服務功能。超大城市和特大城市要加快提高國際化水平，適當疏解中心城區(qū)非核心功能，強化與周邊城鎮(zhèn)高效通勤和一體發(fā)展，促進形成都市圈。大中城市要加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，延伸面向腹地的產(chǎn)業(yè)和服務鏈，形成帶動區(qū)域發(fā)展的增長節(jié)點。與此同時，《國家“十三五”規(guī)劃綱要》提出，要引導產(chǎn)業(yè)項目在中小城市和縣城布局，完善市政基礎設施和公共服務設施，推動優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等公共服務資源向中小城市和小城鎮(zhèn)配置。二是中小城市特別是小城鎮(zhèn)實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。產(chǎn)城融合發(fā)展要求在滿足居民生產(chǎn)與生活需要的前提下，將空間統(tǒng)籌起來，合理規(guī)劃各地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)內(nèi)的空間、用地和功能上的布局，在區(qū)域內(nèi)建設相關生活配套設施，將大城市分散為各具產(chǎn)業(yè)特色的小城鎮(zhèn)，從而形成產(chǎn)城相互促進、良性互動的發(fā)展局面。在產(chǎn)業(yè)集聚方面，依托現(xiàn)有不同等級的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為導向，集聚創(chuàng)新資源，加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務體系建設，提高全要素生產(chǎn)率，提升產(chǎn)業(yè)綜合競爭力。在城市功能方面，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對內(nèi)對外的基礎設施要互聯(lián)互通，水電路氣等基礎設施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、共建共享。合理布局教育、醫(yī)療、文化、旅游、體育等公共服務設施，配套建設住居、商業(yè)、娛樂、休閑等設施，提升城市綜合服務功能。通過城鎮(zhèn)承載功能提升帶動產(chǎn)業(yè)集聚，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，實現(xiàn)就業(yè)增長與人口城鎮(zhèn)化的良性互動，達到“產(chǎn)業(yè)—城鎮(zhèn)—人口”之間良性循環(huán)、持續(xù)向上的發(fā)展格局。

公共服務：統(tǒng)籌安排均衡普惠。“人”是協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局的核心因素和關鍵主體，只有解決“人”的就業(yè)、收入，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、人力資源綜合素質(zhì)不斷提升等公共服務供給問題，才能不斷提高城市主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?、多業(yè)態(tài)融合發(fā)展的能力。因此，提供大致均衡的公共服務或者公共資源成為不同等級城市提高人口集聚能力、承載能力的關鍵，也是協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局的內(nèi)在要求。根據(jù)就業(yè)富民、環(huán)境惠民、設施便民、和諧安民的理念，重點做好以下幾方面工作：一是健全促進就業(yè)工作協(xié)調(diào)機制，強化政府促進就業(yè)的法律責任，協(xié)調(diào)建立有利于促進就業(yè)的財政、金融、產(chǎn)業(yè)等綜合性經(jīng)濟政策體系，探索建立經(jīng)濟政策就業(yè)評估機制，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)的良性互動和深度融合。加強各類群體就業(yè)政策的協(xié)調(diào)，促進就業(yè)政策的公平與公正。二是努力建設城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。積極做好基礎養(yǎng)老金域內(nèi)統(tǒng)籌。完善基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移銜接政策措施，探索失地農(nóng)民參加職工基本養(yǎng)老保險的途徑和政策。推進城鄉(xiāng)一體的社會醫(yī)療保險制度建設，健全并全面實施基本醫(yī)療保險、長期醫(yī)療護理保險、大病醫(yī)療保險和大病醫(yī)療救助等多層次保障制度。實現(xiàn)參保人員醫(yī)療費省內(nèi)直接結(jié)算和退休人員醫(yī)療費跨省直接結(jié)算。推進失業(yè)保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。實施全民參保登記計劃, 推動職工和城鄉(xiāng)居民全面、持續(xù)參保，實現(xiàn)法定人群全面覆蓋。三是引導優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、文化等資源配置到小城市、新城區(qū)、小城鎮(zhèn)，逐步縮小這些地區(qū)與中心城區(qū)在公共服務方面的差距，不斷提高基本公共服務均等化水平。

綠色引領：生產(chǎn)生活生態(tài)各得其宜。協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局要求持續(xù)提高經(jīng)濟社會發(fā)展的綠色水平。按照生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的原則，科學規(guī)劃城市群空間發(fā)展布局，統(tǒng)籌規(guī)劃包括產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、人口集聚區(qū)、綜合服務區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等在內(nèi)的功能分區(qū)。

綠色生產(chǎn)、綠色建設、綠色消費的發(fā)展模式應成為常態(tài)，節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品、可再生利用產(chǎn)品成為消費主流。一是推進生產(chǎn)綠色化。重塑綠色能源結(jié)構，加快工業(yè)過程的綠色改造，建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，持續(xù)推進資源的節(jié)約高效利用。二是推進生活綠色化。倡導綠色生活方式，建立健全綠色消費長效機制。三是進一步加強生態(tài)文明建設。加快構建以綠色廊道為骨架，以道路、濱水綠化為網(wǎng)絡，以城市公園、鄰里公園為節(jié)點的生態(tài)綠地體系，打造城市建設精品區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)、城市治理樣板區(qū)，在不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的同時，形成生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。四是加強制度建設。健全法律法規(guī)，完善標準體系，建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度，推行生態(tài)保護補償機制，嚴格生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度和政績考核制度，加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，引導、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護自然資源的行為。五是加強“綠色政績”的考核。將生態(tài)與環(huán)境保護納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系和領導干部的目標體系、考核辦法和獎懲機制；加強發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟等方面的考核，將二氧化硫排放強度、碳排放強度、水消耗水平及降低率、能源消耗水平及降低率以及有無重大生態(tài)、社會事故等作為城市發(fā)展可持續(xù)性的重要考核內(nèi)容。

【本文作者為山東大學商學院教授】

責編：趙博藝 / 賀勝蘭