黨的十九大報告中提出建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。這個論斷是黨中央在全面系統(tǒng)總結(jié)改革開放以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段、新特點和新趨勢的基礎(chǔ)上做出的，對新時代我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的推進具有綱領(lǐng)性指導(dǎo)意義。

妥善處理好三個層次的發(fā)展關(guān)系

以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，必然要處理好三個層次的發(fā)展關(guān)系。

一是城市群地區(qū)與非城市群地區(qū)的發(fā)展關(guān)系。城市群地區(qū)是城鎮(zhèn)化發(fā)展到高級階段的產(chǎn)物，只有那些經(jīng)濟發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)才可能出現(xiàn)城市群。以我國目前的城鎮(zhèn)化階段和水平而論，城市群只可能出現(xiàn)在局部地區(qū)。將來即使完成城鎮(zhèn)化，城市群也不可能覆蓋全部國土和人口。把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，并不是否定非城市群地區(qū)以大城市或者中小城市為主體形態(tài)推進城鎮(zhèn)化的必要性。更進一步，非城市群地區(qū)在今后相當(dāng)長時期內(nèi)還將以大城市或者中小城市為發(fā)展的主體形態(tài)。切忌不顧主客觀條件，拔苗助長式地發(fā)展城市群。同時，還要注意，發(fā)展城市群的主要目的是帶動全國經(jīng)濟社會的整體發(fā)展，而不是拉大地區(qū)差距，讓城市群地區(qū)獨善其身。發(fā)揮城市群的帶動作用，就是要構(gòu)建城市群地區(qū)和非城市群地區(qū)協(xié)同發(fā)展的機制，形成以強帶弱的發(fā)展新格局，這才是協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局應(yīng)該追求的初衷。

二是城市群之間的發(fā)展關(guān)系。城市群之間既有發(fā)展規(guī)模的差別，也有發(fā)展水平和發(fā)育程度的差別。這種差別是由地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)分工造成的，具有客觀必然性。要尊重區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，承認(rèn)不同城市群間發(fā)展差別存在的必然性，允許城市群探索各自不同的發(fā)展道路，形成發(fā)展規(guī)模各異、發(fā)展水平不一、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、地域分工明確的城市群發(fā)展新格局。切忌把城市群打造成揚短避長、包羅萬象、千城一面的城市（鎮(zhèn)）堆積體。

三是城市群內(nèi)部大中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展關(guān)系。城市群是一個包含大中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的有機綜合體。城市群發(fā)展的過程，就是大中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)由不協(xié)調(diào)到協(xié)調(diào)的過程。這個過程解決的突出問題是大城市的“過密”問題和中小城市、小城鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)的“過疏”問題。這個問題事關(guān)城市群的發(fā)展質(zhì)量，必須著力去解決。

全面推進以人民為中心的城鎮(zhèn)化

黨的十九大報告中提出“以人民為中心”的發(fā)展觀，具有劃時代的偉大意義。相比于傳統(tǒng)的“以人為本”的發(fā)展觀，“以人民為中心”的發(fā)展觀更符合社會主義社會建設(shè)的價值追求。十九大報告中提出，“人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)”。這正是“以人民為中心”發(fā)展觀的核心內(nèi)涵，也是推進以人民為中心的城鎮(zhèn)化的根本宗旨。

以人民為中心的城鎮(zhèn)化需要在推進城鎮(zhèn)化的實踐中不折不扣地予以落實。

第一，城鎮(zhèn)化的目的是滿足廣大人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化生活需求，具體包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、休閑娛樂、人際交往等。炒房炒地的城鎮(zhèn)化、缺乏就業(yè)機會的城鎮(zhèn)化、教育不公的城鎮(zhèn)化、看病難看病貴的城鎮(zhèn)化、老無所養(yǎng)的城鎮(zhèn)化、人際交往隔離的城鎮(zhèn)化，都不是以人民為中心的城鎮(zhèn)化應(yīng)該追求的目標(biāo)。

第二，城鎮(zhèn)化過程中要切實保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和生命財產(chǎn)權(quán)。城市（鎮(zhèn)）發(fā)展規(guī)劃要切實尊重廣大人民群眾的意愿，反映廣大人民群眾的意志。城市（鎮(zhèn)）建設(shè)，不能讓廣大人民群眾成為看客，不能侵犯廣大人民群眾的生命權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民被動上樓的城鎮(zhèn)化、只反映長官意志的城鎮(zhèn)化、開發(fā)商主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化、野蠻拆遷的城鎮(zhèn)化、拆遷暴富的城鎮(zhèn)化，都應(yīng)該摒棄。

第三，城鎮(zhèn)化的最終成果要讓全體人民共享。習(xí)近平總書記在黨的十八屆五中全會上提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，其中“共享”對新時代城鎮(zhèn)化的推進有極強的指導(dǎo)意義。城鎮(zhèn)化的最終成果不能成為少數(shù)地區(qū)、部門和個人的專利品，地區(qū)差距、城際差距、城鄉(xiāng)差距和人際差距不斷擴大的城鎮(zhèn)化不符合協(xié)調(diào)發(fā)展城鎮(zhèn)格局的總體要求，應(yīng)該堅決予以杜絕。城鎮(zhèn)化的最終成果要讓廣大人民群眾共享，要體現(xiàn)在廣大人民群眾的獲得感和幸福感上。

努力提高城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》明確提出要全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，2017年中央城市工作會議進一步強調(diào)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要性。長久以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，但是質(zhì)量普遍不高，城市功能不完善（郭葉波、魏后凱，2013），主要體現(xiàn)在這幾個方面：

一是對城市戰(zhàn)略研究重視不夠。城市戰(zhàn)略研究是城市規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)，許多城市編制的城市規(guī)劃缺乏戰(zhàn)略研究的指導(dǎo)。城市戰(zhàn)略失誤導(dǎo)致城市規(guī)劃建設(shè)失誤的案例并不少見，由此造成的損失難以估量，甚至無可挽回。二是城市功能建設(shè)滯后。當(dāng)前許多城市把工作重點放在城市形態(tài)建設(shè)上，在城市建設(shè)中將國際前衛(wèi)的低碳、綠色、節(jié)能、智慧等概念發(fā)揮得淋漓盡致，以此提升城市的品味，但是滿足城市居民基本生活需求的功能嚴(yán)重欠缺。三是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化（陳燕茹，2015）。城市規(guī)模越擴越大，占地面積越來越多，寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)占地過大，建成區(qū)人口密度偏低，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口漂浮在城市，卻難以融入城市社會，市民化進程滯后。四是城市社會建設(shè)滯后。主要表現(xiàn)為，對GDP和財政收入的追求高于一切，對社會問題和社會矛盾化解的重視程度不夠，社會建設(shè)滯后成為明顯的短板。五是城市地下建設(shè)滯后。城市地下綜合管廊建設(shè)和地下空間綜合開發(fā)利用對于一個城市來說是百年大計，馬虎不得。但因其耗時、耗力、耗財，不像地上建設(shè)那樣容易彰顯政績，往往重視程度不夠。六是城市規(guī)模與資源環(huán)境承載能力不匹配。部分特大城市中心區(qū)人口過度聚集，資源環(huán)境承載能力趨于極限，而中小城市資源環(huán)境承載能力較強，但是集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足。七是城市管理服務(wù)水平不高。城市空間開發(fā)和人口聚集無序，城市管理法律法規(guī)不健全，“城市病”日益凸顯。

協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局需要優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境、完善的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施等多方面的支撐，這些方面的改進是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的有效途徑。

大力開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)。不斷提高資源環(huán)境綜合承載能力，為協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局提供強有力的資源環(huán)境支撐。生態(tài)環(huán)境是協(xié)調(diào)發(fā)展城鎮(zhèn)格局可持續(xù)性的支撐要素。黨的十九大報告中明確提出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”。城市（鎮(zhèn)）建設(shè)不能無序擴張，要抱著尊重自然、敬畏自然的心態(tài)，劃定城市（鎮(zhèn)）增長邊界和生態(tài)紅線，加強節(jié)能減排工作。同時，也要防止以生態(tài)環(huán)境建設(shè)的名義搞“偽生態(tài)”工程建設(shè)。

強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。構(gòu)造與城市（鎮(zhèn)）發(fā)展規(guī)模相匹配的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系，為協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局提供強有力的基礎(chǔ)設(shè)施支撐。基礎(chǔ)設(shè)施作為基本的公共產(chǎn)品是評價城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要要素，也是協(xié)調(diào)發(fā)展城鎮(zhèn)格局的重要支撐要素。對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅要強調(diào)增加投入，解決“供給不足”和“質(zhì)量不高”的問題，更要強調(diào)其與城市（鎮(zhèn)）發(fā)展規(guī)模相匹配，解決“供給效率”的問題，避免出現(xiàn)“供不應(yīng)求”和“供過于求”并存的現(xiàn)象。

完善基本公共服務(wù)配置。打造與城市（鎮(zhèn)）人口發(fā)展規(guī)模相匹配的基本公共服務(wù)體系，為協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局提供強有力的基本公共服務(wù)支撐。基本公共服務(wù)是評價城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要要素，也是協(xié)調(diào)發(fā)展城鎮(zhèn)格局的重要支撐要素。正如上文所提到的強化基礎(chǔ)設(shè)施建，完善基本公共服務(wù)配置，同樣不僅要強調(diào)增加投入，解決“供給不足”和“質(zhì)量不高”的問題，更要立足于城市（鎮(zhèn)）常住人口全覆蓋的基本原則，強調(diào)基本公共服務(wù)與城市（鎮(zhèn)）人口發(fā)展規(guī)模相匹配，解決“供給效率”的問題，避免出現(xiàn)因基本公共服務(wù)錯配而導(dǎo)致“供不應(yīng)求”和“供過于求”并存的現(xiàn)象。

【本文作者為中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、博導(dǎo)】

責(zé)編：趙博藝 / 李 懿