【摘要】當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)中仍存在扶貧資源整合有限、扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制不合理、扶貧對(duì)象參與程度不高等問題，因此在實(shí)踐中須明確政府主體責(zé)任，規(guī)范農(nóng)村扶貧開發(fā)的投入與規(guī)程，強(qiáng)化脫貧工作的法治思維，促進(jìn)扶貧事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村扶貧開發(fā)  資源整合  政策法律化    【中圖分類號(hào)】F328    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“十三五”期間，中央對(duì)貧困人口全部脫貧、全面建成小康社會(huì)等作出了重要指示，扶貧開發(fā)需突破政策扶貧瓶頸，靈活運(yùn)用法律扶貧的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政策法律化扶貧。處于全面建成小康社會(huì)、全部脫貧的最后決勝階段，脫貧工作的開展必須在規(guī)范中實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)。對(duì)此政策法律化脫貧治理機(jī)制需不斷調(diào)整，切實(shí)保證人民群眾的利益。

農(nóng)村扶貧開發(fā)存在扶貧資源整合有限、扶貧對(duì)象參與程度不高等問題

扶貧資源整合有限。農(nóng)村扶貧開發(fā)的人力物力等資源供給缺乏時(shí)效性，單純依靠政府扶貧，扶持的力度、能力、范疇有限甚至可能中斷。隨著政策扶貧、法律扶貧力度的強(qiáng)化，社會(huì)組織、地方基層等力量對(duì)農(nóng)村扶貧的主動(dòng)性不斷提升。在新形勢(shì)下，政府如何對(duì)社會(huì)各界進(jìn)行調(diào)配，對(duì)財(cái)力物力等資源的籌集程度，直接關(guān)乎農(nóng)村扶貧事業(yè)發(fā)展的步伐。

扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制不合理。農(nóng)村扶貧開發(fā)主要以區(qū)域脫貧為主，貧困縣的鎖定忽視了分布在非貧困縣的弱勢(shì)群體，難以實(shí)現(xiàn)脫貧全覆蓋。經(jīng)過政策扶貧的不斷努力，大多數(shù)貧困區(qū)域有望實(shí)現(xiàn)全面脫貧，但面對(duì)分散的弱勢(shì)群體，尤其是在偏遠(yuǎn)地區(qū)呈點(diǎn)狀分布的農(nóng)戶，如何脫貧成為了關(guān)注的焦點(diǎn)，對(duì)此精準(zhǔn)扶貧理念與實(shí)踐應(yīng)運(yùn)而生，其主要是根據(jù)貧困戶、貧困地區(qū)的實(shí)際情況采取有針對(duì)性的扶貧計(jì)劃，但是當(dāng)前部分農(nóng)村仍延續(xù)傳統(tǒng)粗放式扶貧觀念，扶貧方式、對(duì)象等瞄準(zhǔn)偏離實(shí)際，致使精細(xì)化扶貧理念得不到有效實(shí)踐。

扶貧對(duì)象參與程度不高。政策法律化視角下的農(nóng)村扶貧，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出以人為本、弱勢(shì)群體享有差別待遇和特殊保護(hù)的社會(huì)發(fā)展原則。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，致使農(nóng)村貧困的因素較多，對(duì)此應(yīng)當(dāng)積極保護(hù)貧困戶參與權(quán)，積極收集貧困戶反饋建議，切實(shí)將扶貧工作落到實(shí)處。導(dǎo)致貧困戶參與權(quán)缺失的原因，與扶貧項(xiàng)目門檻高等因素有關(guān)，貧困戶不能廣泛參與政策、項(xiàng)目等決策；單純依靠政府主導(dǎo)扶貧事業(yè)，對(duì)扶貧對(duì)象的需求考慮不全面，致使扶貧效果不理想；雖然國(guó)家政策扶貧越發(fā)完善，但貧困戶的思想觀念滯后，參與意識(shí)、主動(dòng)性不強(qiáng)，過度依賴政府惠農(nóng)政策，容易導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目實(shí)踐受阻。

扶貧工作監(jiān)督不到位。政策扶貧、法律扶貧事務(wù)的執(zhí)行，需有完善的監(jiān)督、評(píng)價(jià)體系，促使扶貧工作規(guī)范展開。但介于監(jiān)管力度不足，以及信息反饋渠道狹窄的原因，政府對(duì)扶持的進(jìn)展和效果不能及時(shí)掌握，存在違法亂紀(jì)行為。同時(shí)監(jiān)管相對(duì)滯后，多為事后審核檢查，扶貧資源存在一定的浪費(fèi)。尤其是在政策扶貧方面，貧困戶的訴求得不到回應(yīng)，扶貧中貪污腐敗現(xiàn)象滋生，法律扶貧缺失，致使政策扶貧脫離民意和社會(huì)基礎(chǔ)等實(shí)際，導(dǎo)致社會(huì)各界的扶貧積極性有所下降。

強(qiáng)化社會(huì)各界扶貧開發(fā)參與度，優(yōu)化扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制

農(nóng)村扶貧開發(fā)是復(fù)雜而繁瑣的過程，隨著新貧困因素的出現(xiàn)，對(duì)扶貧資源的需求也越來越多，政府主導(dǎo)不符合精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的持續(xù)發(fā)展要求，因此需積極提升社會(huì)各界的參與熱情，實(shí)現(xiàn)多主體、多部門合作，避免政府主導(dǎo)責(zé)任錯(cuò)位等問題出現(xiàn)。為確保扶貧項(xiàng)目順利實(shí)施，各部門、主體間的溝通必須到位，權(quán)責(zé)關(guān)系明確劃分，利用法律約束其規(guī)范參與。除政府主體外，社會(huì)組織、地方基層等主體力量也不容小覷，提高其參與積極性，可減少政府負(fù)擔(dān)，同時(shí)利于扶貧資源的有效整合。實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)等機(jī)制的高效結(jié)合，政府必須積極轉(zhuǎn)變職能，減少?gòu)?qiáng)制干預(yù)，充分做好投資者教育，以及權(quán)益監(jiān)督與保護(hù)等本職工作。規(guī)避政企與政社不分、貪污腐敗等問題，形成良好的合作關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮政策執(zhí)行、權(quán)利保障等功能，帶動(dòng)社會(huì)扶貧在政策空間內(nèi)自主發(fā)展。政府對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)展、政策扶貧執(zhí)行等起主要監(jiān)督、保障作用，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、異體監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)利益多元渠道表達(dá)，繼而帶動(dòng)政策扶貧、法律扶貧突破發(fā)展瓶頸。

基于“扶誰(shuí)”問題角度分析，為有效貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧理念，優(yōu)化扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制，可規(guī)避扶貧底數(shù)模糊、效果不理想，以及扶貧目標(biāo)不合理等問題。實(shí)現(xiàn)“靶向”扶貧首先應(yīng)當(dāng)完善扶貧對(duì)象的建檔立卡機(jī)制，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況合理分解建檔立卡扶貧對(duì)象。圍繞“五不準(zhǔn)”原則，規(guī)范篩選人均收入低于三千元的貧困對(duì)象，實(shí)現(xiàn)建檔立卡動(dòng)態(tài)調(diào)整。

基于“誰(shuí)扶”問題角度分析，首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)扶貧力度，并圍繞“四結(jié)合”原則加以規(guī)范，即結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助政策、危房改造項(xiàng)目、環(huán)境綜合整治活動(dòng)、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策。其次引導(dǎo)社會(huì)各界參與合作扶貧，設(shè)立多個(gè)市級(jí)縣級(jí)、區(qū)級(jí)等幫扶單位，主要以定點(diǎn)幫扶為主。

基于“怎么扶”問題角度分析，需實(shí)現(xiàn)多措并舉，首先，優(yōu)化編制農(nóng)村推進(jìn)方案，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在了解貧困村人口數(shù)及貧困因素等實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，圍繞實(shí)用、細(xì)致原則編制。實(shí)現(xiàn)合理規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃，認(rèn)真做好全縣整村推進(jìn)工作實(shí)施方案。深入基層根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展意愿合理、有續(xù)地執(zhí)行全縣整村推進(jìn)規(guī)劃。其次，完善精準(zhǔn)扶貧對(duì)策。通過產(chǎn)業(yè)幫扶、基礎(chǔ)設(shè)施幫扶等，解決農(nóng)村飲食飲水、交通出行、村容村貌、危房住宿等問題。最后，拓展金融扶貧渠道，融合籌集更多的財(cái)力資源，解決產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入問題。金融資金籌集，以及引導(dǎo)社會(huì)資本參與工作，主要由縣扶貧辦負(fù)責(zé)，通過工作模式創(chuàng)新，確保扶貧開發(fā)投入充足。

鼓勵(lì)扶貧對(duì)象積極參與，強(qiáng)化扶貧立法功能

政府優(yōu)化利益表達(dá)機(jī)制，鼓勵(lì)貧困戶積極參與到扶貧事業(yè)中，切實(shí)了解貧困對(duì)象的訴求，積極獲取群眾反饋建議，不斷調(diào)整政策扶貧、法律扶貧開發(fā)項(xiàng)目動(dòng)向，促使農(nóng)村扶貧開發(fā)項(xiàng)目落到實(shí)處，不斷滿足扶貧對(duì)象的需求。農(nóng)村扶貧開發(fā)項(xiàng)目需圍繞扶貧對(duì)象實(shí)際需求進(jìn)行設(shè)立，確保農(nóng)村醫(yī)療、住行等保障普及。項(xiàng)目實(shí)踐需確保優(yōu)化扶貧主體、對(duì)象間的有效溝通，實(shí)現(xiàn)透明化扶貧開發(fā)。完善各項(xiàng)法律制度，切實(shí)規(guī)范扶貧主體行為，保障扶貧對(duì)象自身權(quán)益，促使貧困戶共享扶貧成果。

根據(jù)我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外立法扶貧經(jīng)驗(yàn)，與國(guó)際扶貧接軌需注重扶貧的法治化建設(shè)，積極構(gòu)建并完善《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》等法律文件，強(qiáng)化農(nóng)村扶貧開發(fā)的法治觀念。依法扶貧并確定扶貧標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象與項(xiàng)目等，促使扶貧目的、內(nèi)容與手段合法，積極構(gòu)建法治扶貧氛圍。法治扶貧能夠彌補(bǔ)政策經(jīng)濟(jì)扶貧的不足，扶貧對(duì)象完全可根據(jù)自身權(quán)益表達(dá)自身訴求，從而走出困境。扶貧立法可讓扶貧對(duì)象充分意識(shí)到自身具備的為生存獲取國(guó)家?guī)椭幕緳?quán)利，利于扶貧對(duì)象知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利意識(shí)的提升。法治扶貧在明確政府主體權(quán)責(zé)的同時(shí)，可規(guī)范扶貧資源投入、使用規(guī)程，尤其是對(duì)于資金的使用，在保障制度、監(jiān)督管理制度的約束下，確保扶貧資金正確、高效使用。

總之，政策扶貧、法律扶貧能夠規(guī)范扶貧主體的權(quán)責(zé)，同時(shí)規(guī)范資源投入使用，可強(qiáng)化扶貧對(duì)象的權(quán)利意識(shí)，激發(fā)社會(huì)各界對(duì)扶貧的參與熱情，但不能忽視法律語(yǔ)言泛指性、法律滯后性、執(zhí)行成本等方面的問題，因此，完善法治扶貧仍任重道遠(yuǎn)。在扶貧開發(fā)實(shí)踐中，扶貧主體、扶貧對(duì)象應(yīng)當(dāng)摒棄法律萬(wàn)能化等觀念，實(shí)現(xiàn)法治扶貧、政策扶貧之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

(作者為貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)文法學(xué)院講師)

【參考文獻(xiàn)】

①陳博睿：《農(nóng)村扶貧開發(fā)工作存在的問題及對(duì)策——以湖北省A縣為例》，《 領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》，2016年第19期。

②尚陵彬：《接地氣、更實(shí)用、符合寧夏實(shí)際——聚焦寧夏農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，《 寧夏人大》，2016年第4期。

責(zé)編/孫娜    美編/于珊

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