【摘要】西部少數(shù)民族地區(qū)是我國(guó)貧困人口較為集中的區(qū)域，也是國(guó)家扶貧工作的重點(diǎn)區(qū)域。當(dāng)前在精準(zhǔn)扶貧過程中，西部少數(shù)民族地區(qū)在法律制度供給、管理體制、識(shí)別機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面還存在現(xiàn)實(shí)困境，影響了扶貧的效果。需要加大法律制度建設(shè)，完善扶貧工作方式，建立動(dòng)態(tài)識(shí)別跟蹤機(jī)制以及健全扶貧政策實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而提升精準(zhǔn)扶貧的效果。

【關(guān)鍵詞】西部  少數(shù)民族  精準(zhǔn)扶貧    【中圖分類號(hào)】C31    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)是貧困人口較為集中的區(qū)域，也是全國(guó)扶貧開發(fā)重點(diǎn)推進(jìn)的區(qū)域。新中國(guó)成立以來，在中央政府及地方各級(jí)政府的共同努力下，大力推進(jìn)扶貧開發(fā)，這些地區(qū)的少數(shù)民族群眾生活水平有了很大的提高。黨的十八大以來，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，基本上解決了當(dāng)?shù)氐臏仫枂栴}，但西部地區(qū)依然有近1100萬(wàn)少數(shù)民族群眾處于國(guó)家貧困線以下，主要集中在新疆、云南、貴州等省區(qū)。按照國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，西部地區(qū)少數(shù)民族貧困人口的比例占到了全國(guó)貧困人口比例的28.6%。整體看，在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，西部少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作還存在一些現(xiàn)實(shí)困境，需要大力推進(jìn)其精準(zhǔn)扶貧工作策略的轉(zhuǎn)型。

西部少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧面臨的現(xiàn)實(shí)困境

首先，精準(zhǔn)扶貧的法律制度體系尚未形成。從理論上看，法律是政策實(shí)施的保障，扶貧領(lǐng)域的法律規(guī)范是扶貧工作開展的基礎(chǔ)。從上世紀(jì)80年代對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施開發(fā)扶貧戰(zhàn)略以來，中央政府大部分的扶貧工作計(jì)劃、措施等基本上是以相關(guān)的通知、決定等規(guī)范性文件來實(shí)施的；在省市區(qū)層面上，除了貴州、新疆、重慶等部分地區(qū)出臺(tái)了專門針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的地方性法規(guī)，其余的西部省區(qū)沒有制定相關(guān)的地方性法規(guī)及政府規(guī)章，在精準(zhǔn)扶貧工作中依然采取的是政府決議的方式。法律制度體系的缺失與當(dāng)前的法治政府建設(shè)目標(biāo)不相適應(yīng)，西部少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作與一般的貧困地區(qū)扶貧工作不同，具有自身的特殊性，有必要將這些地區(qū)的扶貧工作上升到法律層面，從而保證該地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的制度化、長(zhǎng)效化。

其次，精準(zhǔn)扶貧的管理體制較為滯后。長(zhǎng)期以來，因?yàn)槲鞑康貐^(qū)地位置和自然條件的限制，使西部少數(shù)民族地區(qū)民眾生活方式較為閉塞，同時(shí)社會(huì)化服務(wù)體系也比較落后。面對(duì)這些先天的困難，精準(zhǔn)扶貧機(jī)制必須要跟得上，且能夠準(zhǔn)確實(shí)施。但現(xiàn)實(shí)中，西部地區(qū)少數(shù)民族的扶貧管理體制較為滯后，具體而言：第一，在精準(zhǔn)扶貧權(quán)責(zé)分配上，權(quán)責(zé)界限不明。目前針對(duì)西部地區(qū)少數(shù)民族精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的“1+9+37”的扶貧管理體制，權(quán)力分散，責(zé)任不明，不僅整體上影響了精準(zhǔn)扶貧的效果，而且在責(zé)任意識(shí)上容易出現(xiàn)推諉扯皮。第二，在精準(zhǔn)扶貧主體上，單一的政府主導(dǎo)模式存在較大局限性，扶貧整體效果難以提高。而且，在精準(zhǔn)扶貧方式上，單純依靠政府公共財(cái)政的“輸血”，不足以提升少數(shù)民族地區(qū)群眾的內(nèi)生發(fā)展力。第三，在精準(zhǔn)扶貧的退出及評(píng)估機(jī)制上存在一定的缺陷。就評(píng)估機(jī)制而言，目前尚沒有針對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)的動(dòng)態(tài)化評(píng)估方式，政府作為扶貧主體，又同時(shí)主導(dǎo)扶貧效果評(píng)估，在評(píng)估透明度方面有待提高；就退出機(jī)制而言，大部分貧困地區(qū)不會(huì)自動(dòng)申請(qǐng)退出，在脫貧之后還繼續(xù)占據(jù)扶貧資源，影響了扶貧工作的整體效果。

再次，精準(zhǔn)扶貧的識(shí)別機(jī)制不夠健全。精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的前提是要精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象，扶貧對(duì)象的識(shí)別準(zhǔn)確率直接影響了扶貧的效果。隨著時(shí)代發(fā)展，致貧的原因也日漸多元，如果還是按照舊有的配額制的方式來識(shí)別貧困對(duì)象，顯然已經(jīng)無(wú)法滿足精準(zhǔn)扶貧的需求。目前，西部地區(qū)采用了動(dòng)態(tài)扶貧識(shí)別機(jī)制，綜合考慮家庭及人口致貧因素，取得了較好的效果，但在識(shí)別過程中還是主要通過基層群眾評(píng)議及基層群眾自治組織評(píng)議，無(wú)法消除人為因素影響，由此降低了識(shí)別機(jī)制的整體效果。

最后，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)缺乏有效監(jiān)督。針對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作，僅有制度供給是不夠的，還必須要保障制度的落實(shí)。但在實(shí)際工作中，西部地區(qū)缺乏完善的扶貧監(jiān)督機(jī)制，個(gè)別地方政府沒有及時(shí)將中央政府的政策落到實(shí)處。特別是有的少數(shù)民族地區(qū)的基層政府，在開展精準(zhǔn)扶貧過程中，對(duì)中央政府及其上一級(jí)政府頒布的政策實(shí)施“減量化”，甚至挪用中央專項(xiàng)扶貧資金或物資。還有個(gè)別地區(qū)的基層政府官員利用中央扶貧專項(xiàng)資金大搞各類扶貧政績(jī)工程，不考慮實(shí)際扶貧效果?？傊@些現(xiàn)象的存在，因?yàn)檎呗鋵?shí)缺乏監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)重影響了少數(shù)民族地區(qū)群眾的脫貧效果。

西部少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧完善策略

完善少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的法律及制度體系。我國(guó)目前不僅沒有針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)扶貧的專門法律，甚至也沒有扶貧方面的專門法律。由此導(dǎo)致了政府在扶貧工作中，缺乏有效的法律支撐，也使得有些扶貧措施沒有法律依據(jù)，而地方政府不敢也不愿意去創(chuàng)新。因此，法律作為政策的先導(dǎo)，必須要盡快出臺(tái)。針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作的特殊性，國(guó)家層面應(yīng)該出臺(tái)《少數(shù)民族扶貧開發(fā)法》或是《西部地區(qū)扶貧開發(fā)法》等法律，保證西部少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作能夠做到有法可依。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新，精準(zhǔn)扶貧也需要?jiǎng)?chuàng)新。要確保精準(zhǔn)扶貧方式能夠與當(dāng)?shù)厝罕妼?shí)際需求、當(dāng)?shù)氐淖匀环A賦相適應(yīng)。具體而言：第一，在扶貧管理體系上，厘清政府各個(gè)部門的具體職責(zé)，提升扶貧過程的效率。第二，推進(jìn)多元主體共同參與的扶貧體系建設(shè)。積極合理地引入市場(chǎng)、社會(huì)力量參與到精準(zhǔn)扶貧工作中來，必要的時(shí)候還可以引入國(guó)際力量。當(dāng)然，在構(gòu)建多元主體參與機(jī)制中，各級(jí)政府還要為市場(chǎng)、社會(huì)等主體參與少數(shù)民族地區(qū)扶貧，創(chuàng)造一個(gè)良好的參與環(huán)境，提升這些非政府主體的扶貧積極性。第三，改進(jìn)人力資源培訓(xùn)、種養(yǎng)扶持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的實(shí)施方式。針對(duì)西部少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際情況，因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)。第四，推進(jìn)金融扶貧方式的創(chuàng)新。中央政府要為西部少數(shù)民族地區(qū)提供特殊的金融及創(chuàng)新政策，積極盤活少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)要素，完善金融風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，使金融助力脫貧攻堅(jiān)。

完善西部少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制。顯然，傳統(tǒng)的配額制扶貧機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求。在精準(zhǔn)扶貧模式下，需要?jiǎng)?chuàng)新識(shí)別機(jī)制。具體而言：其一，對(duì)原有的貧困戶進(jìn)行重新評(píng)估與識(shí)別。對(duì)符合當(dāng)下扶貧條件的，繼續(xù)納入到扶貧對(duì)象中；如果已經(jīng)脫貧的，按照退出機(jī)制處理；對(duì)貧困戶的致貧原因進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，合理調(diào)整扶貧措施實(shí)施方式及過程。其二，對(duì)新貧困戶進(jìn)行核實(shí)，強(qiáng)化對(duì)其動(dòng)態(tài)跟蹤，做好有針對(duì)性的幫扶。其三，對(duì)于脫貧戶應(yīng)進(jìn)行“回頭看”，確保其不二次返貧，必要的時(shí)候要給予適當(dāng)?shù)恼哒疹櫋Ｍ瑫r(shí)，也應(yīng)及時(shí)總結(jié)其脫貧的經(jīng)驗(yàn)，并合理推廣。

建立西部少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)監(jiān)督機(jī)制。西部少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，必須要強(qiáng)化對(duì)中央政策的落實(shí)，強(qiáng)化相關(guān)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，確保扶貧精準(zhǔn)化推進(jìn)。為此，首先，嘗試引入第三方評(píng)估機(jī)制。當(dāng)前國(guó)務(wù)院已經(jīng)委托中國(guó)科學(xué)院作為第三方機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，西部少數(shù)民族地區(qū)也可引入這一評(píng)估機(jī)制，并及時(shí)向社會(huì)公開評(píng)估結(jié)果，接受社會(huì)大眾監(jiān)督。其次，要完善扶貧問責(zé)機(jī)制。對(duì)于在扶貧中出現(xiàn)的問題，特別是大搞形象工程、政績(jī)工程建設(shè)的地方黨政負(fù)責(zé)人，要及時(shí)問責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制，確保有限的扶貧資源落到實(shí)處。最后，在扶貧考核過程中要因地制宜，不宜實(shí)施“一刀切”。畢竟西部少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、貧困程度、貧困規(guī)模均存在著較大的差異，在考核扶貧成效的過程中，需要針對(duì)不同地區(qū)的歷史條件、貧困現(xiàn)狀、扶貧現(xiàn)狀來進(jìn)行綜合考量，制定有針對(duì)性的考核標(biāo)準(zhǔn)。

（作者為黔東南州社會(huì)科學(xué)院副研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①劉濤：《西部少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的困境與出路》，《攀枝花學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016 年第6期。

責(zé)編/谷漩    美編/楊玲玲

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