官僚主義與形式主義表象背后的根本問題乃權(quán)力異化與責(zé)任虛化

在不同歷史時期，黨的建設(shè)的形勢與任務(wù)不同，作風(fēng)建設(shè)的內(nèi)容與要求不同，官僚主義與形式主義的表現(xiàn)也有所不同。僅就改革開放以來看，官僚主義與形式主義在不同階段就有千差萬別的表現(xiàn)形式。

改革開放進(jìn)程中官僚主義與形式主義的種種表現(xiàn)。在改革開放初期，1980年8月鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中曾經(jīng)對官僚主義生動刻畫，即高高在上，濫用權(quán)力，脫離實際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守成規(guī)，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓(xùn)人，打擊報復(fù)，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等。[14]毫無疑問，在小平當(dāng)年所言的官僚主義現(xiàn)象中，思想僵化等明顯屬于思想作風(fēng)與主觀主義問題，公文旅行等明顯屬于形式主義問題，徇私行賄、貪贓枉法等明顯屬于腐敗問題。

黨的十三屆四中全會以后，2001年9月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》明確提出要堅持解放思想、實事求是，反對因循守舊、不思進(jìn)取；堅持理論聯(lián)系實際，反對照抄照搬、本本主義；堅持密切聯(lián)系群眾，反對形式主義、官僚主義；堅持民主集中制原則，反對獨斷專行、軟弱渙散；堅持黨的紀(jì)律，反對自由主義；堅持清正廉潔，反對以權(quán)謀私；堅持艱苦奮斗，反對享樂主義；堅持任人唯賢，反對用人上的不正之風(fēng)。這“八個堅持、八個反對”，無疑是對鄧小平刻畫的“官僚主義”的進(jìn)一步細(xì)化與具體分類。在此意義上看，官僚主義與形式主義有廣義與狹義之分，小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中所言的官僚主義乃其廣義；凡是與官員相關(guān)的不良思想作風(fēng)、工作作風(fēng)、生活作風(fēng)乃至文風(fēng)會風(fēng)等，都可視為廣義的官僚主義。狹義的官僚主義與形式主義主要指工作作風(fēng)方面的問題，重點是指領(lǐng)導(dǎo)干部對待群眾的態(tài)度、方法與行為方式，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》所指出的強(qiáng)迫命令、欺壓百姓、作風(fēng)粗暴、辦事不公、前呼后擁、虛抓虛干、浮躁浮夸、空話套話、公文旅行、弄虛作假、欺上瞞下、追名逐利、“形象工程”與“政績工程”等，都屬于狹義的官僚主義與形式主義。

黨的十六大以來，2004年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》與2009年9月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，要堅持問政于民、問需于民、問計于民，堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，堅持正確政績觀、密切聯(lián)系群眾；要大興密切聯(lián)系群眾之風(fēng)、大興求真務(wù)實之風(fēng)、大興艱苦奮斗之風(fēng)、大興批評和自我批評之風(fēng)，堅決反對脫離群眾、以權(quán)謀私、文山會海、空話套話、勞民傷財、作風(fēng)飄浮、敷衍塞責(zé)、弄虛作假、虛報浮夸等，這些內(nèi)容都屬于加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、反對官僚主與形式主義的重要內(nèi)容。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記所批判的高高在上、漠視群眾疾苦、弄虛作假、不務(wù)實效、脫離群眾、脫離實際、不負(fù)責(zé)任，以及會議多、活動多、文電多、工作組多、檢查評比多等“五多”現(xiàn)象，都是典型的官僚主義與形式主義表現(xiàn)。而總書記所言的能力不足而“不能為”、動力不足而“不想為”、擔(dān)當(dāng)不足而“不敢為”，[15]以及在從嚴(yán)治黨過程中出現(xiàn)的無利而不愿為、無心而懶作為、居功而不再為、居過而不敢為、應(yīng)付而慢作為、乃至積極而反作為等形形色色的“為官不為”現(xiàn)象，都可謂是官僚主義與形式主義的新變種。[16]黨的十九大以后新華社發(fā)布的《形式主義、官僚主義新表現(xiàn)值得警惕》一文中所列舉的十種現(xiàn)象，即一些領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)研走過場、搞形式主義，調(diào)研現(xiàn)場成了“秀場”；一些單位“門好進(jìn)、臉好看”，就是“事難辦”；一些地方注重打造領(lǐng)導(dǎo)“可視范圍”內(nèi)的項目工程，“不怕群眾不滿意，就怕領(lǐng)導(dǎo)不注意”；有的地方層層重復(fù)開會，用會議落實會議；部分地區(qū)寫材料、制文件機(jī)械照抄，出臺制度決策“依葫蘆畫瓢”；一些干部辦事拖沓敷衍、懶政庸政怠政，把責(zé)任往上推；一些地方不重實效重包裝，把精力放在“材料美化”上，搞“材料出政績”；有的領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于將責(zé)任下移，“履責(zé)”變“推責(zé)”；有的干部知情不報、聽之任之，態(tài)度漠然；有的干部說一套做一套、臺上臺下兩個樣，[17]都是官僚主義與形式主義的新表現(xiàn)，也都是典型的“為官不為”新現(xiàn)象。

官僚主義與形式主義的本質(zhì)就是權(quán)力異化與責(zé)任虛化。從改革開放以來黨的作風(fēng)建設(shè)的形勢與任務(wù)看，盡管在不同階段，官僚主義與形式主義的表現(xiàn)有所不同，對官僚主義與形式主義的理解也有廣義與狹義之分，但我們可以總結(jié)得出一些基本判斷：

一方面，官僚主義與形式主義密切相關(guān)，始終惺惺相惜、如影隨形，官僚主義必然會引發(fā)形式主義，形式主義也必然會助長官僚主義；在有些時候，我們甚至很難對二者作徹底的切割，因此在黨的歷史文獻(xiàn)中常常將二者并列使用。

另一方面，從作風(fēng)建設(shè)角度看，無論是在哪個歷史時期，官僚主義的要害都主要在于高高在上、做官當(dāng)老爺、對人民群眾作威作福、脫離群眾、脫離實際，整治官僚主義的主要目的都是想解決領(lǐng)導(dǎo)干部對人民群眾利益與訴求漠不關(guān)心、置若罔聞、不維護(hù)不作為問題；至于形式主義，其要害主要在于貪圖虛名、不務(wù)實效、走形式走過場、勞民傷財，整治形式主義的主要目的都是想解決領(lǐng)導(dǎo)干部工作不實的問題。

再一方面，萬變不離其宗。從根本上看，官僚主義與形式主義都與公共權(quán)力、公共責(zé)任密切相關(guān)，這里的“形式主義”，是從公共責(zé)任意義上而言的、而非從形式邏輯意義上而言的；若離開了公共權(quán)力與公共責(zé)任，就談不上人們所痛恨的“官僚主義”與“形式主義”。在此意義上看，官僚主義與形式主義在本質(zhì)上是相輔相成的，一方面是公共權(quán)力異化與官員異化，領(lǐng)導(dǎo)干部由人民公仆異化為社會主人；另一方面是公共責(zé)任虛化、弱化乃至缺失，一些領(lǐng)導(dǎo)干部變履職為推責(zé)、化責(zé)任為形式。

當(dāng)前出現(xiàn)的各種“為官不為”現(xiàn)象，從根本上看，就是官僚主義與形式主義在全面從嚴(yán)治黨形勢下的新結(jié)合、新變種，再次充分體現(xiàn)了官僚主義與形式主義之間的惺惺相惜，其關(guān)鍵問題仍是官僚主義在作祟。因為對各級領(lǐng)導(dǎo)干部而言，失去了公共權(quán)力，就難以產(chǎn)生所謂的官僚主義與形式主義。也許在一般人看來，形式主義華而不實；但對官僚主義者而言，形式主義猶如“臭豆腐”、聞起來臭吃起來香，官僚主義者往往是從實用主義、功利主義角度來追捧形式主義。

導(dǎo)致官僚主義與形式主義的主要因素。那么，人們不禁要問：為什么我們黨始終強(qiáng)調(diào)反對官僚主義與形式主義、十八大以來突出強(qiáng)調(diào)嚴(yán)整“四風(fēng)”，可至今為止，官僚主義與形式主義還是陰魂不散、仍然出現(xiàn)許多新變種新表現(xiàn)？這也正如習(xí)近平總書記2013年7月再訪西柏坡時所追問：“這么多年中央經(jīng)常講、反復(fù)提‘兩個務(wù)必’，圍繞改進(jìn)作風(fēng)發(fā)了不少文件、采取了不少措施，但為什么背離‘兩個務(wù)必’，搞形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)那一套還有不小的市場？為什么還有些人對不正之風(fēng)樂此不疲？”[18]這其中的原因很復(fù)雜，既有客觀因素、也有主觀因素，既有個人因素、也有制度因素，既有歷史因素、更有現(xiàn)實因素；從根本上看，內(nèi)因是關(guān)鍵。

對于這一點，習(xí)近平總書記曾經(jīng)有兩段深刻論述：一是在西柏坡自問自答，強(qiáng)調(diào)“主觀上說，主要原因是一些同志的世界觀、人生觀、價值觀問題沒有解決好?？陀^上說，主要原因是黨要管黨、從嚴(yán)治黨方針在有些地方?jīng)]有落到實處，在一些方面管黨、治黨失之于寬、失之于松”[19]。二是2014年10月，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上明確指出：“這么多年，作風(fēng)問題我們一直在抓，但很多問題不僅沒有解決、反而愈演愈烈，一些不良作風(fēng)像割韭菜一樣，割了一茬長一茬。癥結(jié)就在于對作風(fēng)問題的頑固性和反復(fù)性估計不足，缺乏常抓的韌勁、嚴(yán)抓的耐心，缺乏管長遠(yuǎn)、固根本的制度。”[20]這兩段講話可謂深刻指明了制約作風(fēng)建設(shè)（包括反對官僚主義與形式主義）的四大基本因素，即黨性與黨性觀念問題、管黨治黨責(zé)任問題、作風(fēng)建設(shè)態(tài)度與韌勁問題、作風(fēng)建設(shè)長效機(jī)制與相關(guān)制度問題。顯而易見，從管黨治黨角度看，上述因素都屬于執(zhí)政黨作風(fēng)建設(shè)的內(nèi)因、而非外因。進(jìn)一步從體制機(jī)制角度看，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中曾明確指出了官僚主義的三大病根，按照他當(dāng)時的判斷，官僚主義的一個總病根就是“與計劃管理制度相適應(yīng)的中央高度集權(quán)的管理體制”，官僚主義的另一病根就是“長期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個人負(fù)責(zé)制”；官僚主義的第三大病根就在于“干部缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法”。

進(jìn)一步而言，我們2014年底的相關(guān)問卷調(diào)查結(jié)果，也充分佐證了鄧小平與習(xí)近平的上述論斷。[21]一方面，對于導(dǎo)致“四風(fēng)”問題盛行的外部因素，我們共設(shè)計了八個選項，在被調(diào)查者中20.7%的選擇了“社會風(fēng)氣不正”，3.9%的選擇了“歷史傳統(tǒng)影響”，14.6%的選擇了“長期執(zhí)政的惰性”，9.6%的選擇了“市場經(jīng)濟(jì)影響”，34.8%的選擇了“政治體制不完善”，11.2%的歸因于“社會轉(zhuǎn)型”，0.8%的選擇“西方思想影響”。這一調(diào)查結(jié)果顯示：被調(diào)查者將導(dǎo)致“四風(fēng)”問題盛行的外部原因不再簡單歸因于歷史傳統(tǒng)、市場經(jīng)濟(jì)、西方思想等外在因素，三者合計不到15%；而是聚焦于黨和國家建設(shè)方面，其中選擇“政治體制不完善”的比例為最高。另一方面，對于導(dǎo)致“四風(fēng)”問題盛行的黨內(nèi)因素與個人因素，我們共設(shè)計了八個選項，在被調(diào)查者中20.7%的選擇了“價值觀扭曲”，11.6%的選擇“權(quán)力觀異化”，6.9%的選擇“政績觀扭曲”，9.2%的選擇“潛規(guī)則盛行”，13.6%的選擇“權(quán)力過分集中”，4%的選擇“選人用人”問題，22.1%的選擇“權(quán)力監(jiān)督不力”，7.5%的選擇“黨內(nèi)紀(jì)律松懈”。盡管這一問題設(shè)計的選項較多、共8項，被調(diào)查者單項選擇的結(jié)果比較分散，但通過分析不難發(fā)現(xiàn)，選擇價值觀、權(quán)力觀、政績觀問題的合計達(dá)39.2%，其中選擇價值觀扭曲的為最高；而選擇權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制、選人用人機(jī)制、黨的紀(jì)律等制度性因素的合計達(dá)56.4%，其中選擇“權(quán)力監(jiān)督不力”的為最高。由此可見，黨員干部“三觀”問題與黨的規(guī)章制度不健全問題，乃是導(dǎo)致“四風(fēng)”盛行的主要個人因素與黨內(nèi)因素；比較而言，黨的規(guī)章制度更為關(guān)鍵。再一方面，對于導(dǎo)致干部脫離群眾的主要原因，我們共設(shè)計了八個選項，在被調(diào)查者中選擇“生活方式不同”的為3.5%，選擇“工作方式不同”的為8.8%，選擇“社交圈不同”的為5.9%，選擇“身份差異”的為11.3%，選擇“干部業(yè)務(wù)繁忙”的為3.5%，選擇“上級決定烏紗帽”的最高、為40.2%，選擇“干部業(yè)績考核制度”的為20.7%，選擇“其他”的為3.4%。這一調(diào)查結(jié)果顯示：導(dǎo)致干部脫離群眾的原因，主要不是出于黨員干部的自身問題，比如，選擇生活方式不同、工作方式不同、社交圈不同、身份差異、干部業(yè)務(wù)繁忙等個人因素的合計不到33%；而是“上級決定烏紗帽”與“干部業(yè)績考核制度”問題，二者合計高達(dá)60.9%，其中選擇“上級決定烏紗帽”的為單項最高、高達(dá)40.2%。[22]