切實維護農(nóng)民權益，促進城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，都需要訴求于“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展。然而，在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中“人的問題”一直沒有得到有效解決，這也成為中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要癥結。在中國“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展情境比較特殊，不能采用強制方式驅使農(nóng)民進城，也不能采取“弱農(nóng)村”策略限制農(nóng)民向市民轉身，只能在公共服務均等化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展基礎上有序推進。

“人的城鎮(zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心，包括促進越來越多農(nóng)民進城，讓城鎮(zhèn)基本公共服務全覆蓋常住人口，以及促進現(xiàn)代城市文明向農(nóng)村輻射，讓居村農(nóng)民過上“城里人的生活”。近年來，國家深化戶籍、農(nóng)村土地、城鎮(zhèn)住房等多項制度改革，大力發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化質(zhì)量逐漸提高。然而，在新型城鎮(zhèn)化實踐中，進城農(nóng)民和居村農(nóng)民享有的公共服務權益與市民還存在一定差距，亟需通過“人的城鎮(zhèn)化”進一步發(fā)展予以消弭，從而促進農(nóng)民市民化既好又快地發(fā)展。

“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展意義之重

家庭承包制實施、農(nóng)村稅費改革，以及新農(nóng)村建設等重大改革和建設舉措的相繼推出，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，提高了農(nóng)民生活水平，農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但由于“人的城鎮(zhèn)化”滯后于“物的城鎮(zhèn)化”發(fā)展，中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構沒有因農(nóng)村社會變化和經(jīng)濟發(fā)展而解構，致使農(nóng)民向城市流動、向市民轉身仍有較大阻力，廣大農(nóng)民包括進城打工農(nóng)民及其家屬還不能均等化享有公共服務權益。城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中出現(xiàn)的這些問題與“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展緩慢有著密切關系，唯有以“人的城鎮(zhèn)化”為著力點，滿足農(nóng)民進城、轉身等的城鎮(zhèn)化需求，才能切實保障城鄉(xiāng)居民的公共服務權益，也才能有效地促進傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉型。

“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展是更好維護農(nóng)民權益的新途徑

平等、公正是社會主義核心價值觀在社會層面上的價值體現(xiàn)，廣大農(nóng)民理當享有與市民均等化的公共服務和社會保障權益。國家實施的新農(nóng)村建設和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展都在一定程度上提高了農(nóng)民權益：在新農(nóng)村建設中，國家實施的“少取、多予”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的支農(nóng)、強農(nóng)、惠農(nóng)政策，改善了農(nóng)民生存和發(fā)展條件，農(nóng)民的多方面權益得到顯著改善；在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，國家全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，打開了大城市農(nóng)民轉身通道，并且實施居住證制度，推進基本公共服務向常住人口全覆蓋，進城農(nóng)民能享有越來越多的同城待遇。

但必須承認，由于新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展沒有充分重視農(nóng)民權益保障，農(nóng)民包括進城農(nóng)民擁有的權益仍低于城鎮(zhèn)居民。除了經(jīng)濟收入、公共服務上的差距外，農(nóng)民的福利待遇比市民低很多。比如，城鎮(zhèn)居民55歲、60歲，甚至50歲就能享有退休養(yǎng)老待遇，而65歲以上農(nóng)民在城鎮(zhèn)打工、70歲以上農(nóng)民在農(nóng)村種田的比比皆是，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有真正意義上的退休養(yǎng)老待遇。實施“人的城鎮(zhèn)化”，將居村農(nóng)民和進城農(nóng)民納入城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，賦予他們均等化社會權益，廣大農(nóng)民才有可能與城鎮(zhèn)居民們一樣享有同等“待遇”。

“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展是推進城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求

長期以來，中國城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不同步，城市發(fā)展快于農(nóng)村，市民生活好于農(nóng)民。雖然改革開放后國家允許農(nóng)民進城打工，越來越多農(nóng)民涌進城市，成為居住、工作和生活在城市的打工者，但由于城鄉(xiāng)二元結構形成的結構力依舊強大，阻礙了進城農(nóng)民身份轉變，農(nóng)民向城鎮(zhèn)流動易和向市民轉身難的矛盾一直沒有得到很好解決。對此，盡管國家進行了諸多制度改革和政策調(diào)整，進城農(nóng)民生存環(huán)境有所改善，但人口城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化、“人的城鎮(zhèn)化”滯后于“物的城鎮(zhèn)化”的局面沒有改變，并成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展最棘手的問題。如此，城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)、有序發(fā)展，不僅要繼續(xù)推進以土地城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化為主要內(nèi)容的“物的城鎮(zhèn)化”發(fā)展，而且必須將城鎮(zhèn)化發(fā)展重點轉移到農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉移和實現(xiàn)市民化上，加速發(fā)展“人的城鎮(zhèn)化”。

“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展是全面建成小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的新引擎

中國為在本世紀中葉實現(xiàn)基本現(xiàn)代化目標，不斷改革進取，社會發(fā)展經(jīng)歷了從貧困到溫飽再到總體小康階段，2020年將實現(xiàn)全面小康。與此同時，中國城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，從“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的小城鎮(zhèn)發(fā)展到城鎮(zhèn)土地、人口規(guī)?；瘮U張式的“物的城鎮(zhèn)化”發(fā)展，目前正在推進以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷提高。新常態(tài)下，無論是全面建成小康社會還是基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，都需要調(diào)整城鄉(xiāng)二元結構，促進農(nóng)民進城并實現(xiàn)市民化。“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展是全面建成小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的動力和抓手，沒有農(nóng)村人口減少和城鄉(xiāng)公共服務、社會保障一體化，就不能全面建成小康社會，現(xiàn)代化發(fā)展與實現(xiàn)也就沒有了依托。

“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展的中國思考

回溯中國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，道路漫長且充滿挫折。計劃經(jīng)濟時期國家優(yōu)先發(fā)展城鎮(zhèn)工業(yè)，禁止農(nóng)民進城，城鎮(zhèn)化發(fā)展停滯不前，甚至在一段時期里出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化。改革開放后，國家逐步放開城市，準許農(nóng)民進城打工，但沒有賦予進城農(nóng)民市民權益，城鎮(zhèn)化發(fā)展陷入“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。農(nóng)民進城打工易而市民化難的“人的問題”一直沒有得到解決，并成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要癥結。就此看，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展存在諸多不足，有必要借鑒其他國家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗來確定中國“人的城鎮(zhèn)化”道路。

西方發(fā)達國家城鎮(zhèn)化模式

世界上大多數(shù)國家城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是同步發(fā)展的，人口向城鎮(zhèn)流動與進城農(nóng)民向市民轉移幾乎同步進行，“人的城鎮(zhèn)化”問題在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中得到了基本解決。需要特別指出的是美國等西方發(fā)達國家為了促進工業(yè)化發(fā)展，采用強制手段將農(nóng)民驅逐到城市就業(yè)，其過程帶有暴力傾向。但城鎮(zhèn)及其企業(yè)對進城農(nóng)民是開放的，一旦農(nóng)民進城，意味著他們徹底脫離農(nóng)村，不需要再從事農(nóng)業(yè)勞動。在西方漫長的工業(yè)化過程中，政府和企業(yè)為進城居住、工作的農(nóng)民提供公共服務和福利待遇，保證他們享有市民權益。雖然這些國家有不少農(nóng)民最初不愿意進城，曾不同程度地反對政府的城鎮(zhèn)化“暴力”，但進城后的農(nóng)民市民化問題不是很嚴重；雖然一些國家在城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)進城農(nóng)民因暫時找不到工作而流浪、無處安身等貧困問題，但多數(shù)國家依靠工業(yè)化發(fā)展成果陸續(xù)為他們建立了社會保障體系，比較好地促進了進城農(nóng)民市民化。

東亞發(fā)達經(jīng)濟體城鎮(zhèn)化模式

東亞的日本、韓國的城鎮(zhèn)化發(fā)展晚于西方發(fā)達國家，但城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量并不遜于西方發(fā)達國家和地區(qū)。這些國家采用城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方式推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，一方面大力發(fā)展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，動員、吸引廣大農(nóng)民到城市就業(yè)、生活，另一方面開展“新村”建設，促進農(nóng)村的公共設施、公共服務的均等化發(fā)展。值得一提的是，東亞的日本、韓國的農(nóng)民進城就業(yè)即成為城鎮(zhèn)企業(yè)正式員工，享有市民、單位員工的所有待遇，而且政府保留進城農(nóng)民返鄉(xiāng)權，農(nóng)民們可以自主選擇在城市或在農(nóng)村生活。從某種程度上說，東亞的日本、韓國的農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中遭受的“痛苦”比歐美一些發(fā)達國家小，多數(shù)農(nóng)民心甘情愿地進行市民化并成功轉身為市民。

城鎮(zhèn)化模式的中國思考

中國農(nóng)村人口多，城鎮(zhèn)化發(fā)展情況復雜，不能貪圖快速度，讓農(nóng)民承擔城鎮(zhèn)化發(fā)展成本。此外，即使城鎮(zhèn)化程度達到70%以上，中國也有3-5億人口生活在農(nóng)村。雖然中國在城鎮(zhèn)化發(fā)展中一度忽視了進城農(nóng)民的市民權益，農(nóng)民的權益低于或小于市民，但是國家一直重視這方面問題的解決，積極推進城鄉(xiāng)一體化、公共服務均等化發(fā)展。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展不能采用強制方式驅使農(nóng)民進城，在兼顧農(nóng)村建設、鄉(xiāng)村復興以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展基礎上有序推進“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展，是相對更優(yōu)的選擇。

加快“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展的幾點建議

推進公共服務均等化發(fā)展，切實保障居村農(nóng)民和進城農(nóng)民的基本權益

公共服務是以政府為主體向社會提供的與民生密切相關的服務，具有公平性、公正性和普惠性特征，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和不同群體間的民眾都能均等享有。在改革開放后尤其是進入新世紀后，國家不斷加大農(nóng)村地區(qū)的公共服務投入和城鎮(zhèn)公共服務向進城農(nóng)民覆蓋的力度，居村農(nóng)民和進城農(nóng)民公共服務水平有了大幅度提高。但相比較而言，農(nóng)民享有的公共服務仍低于市民。如此，“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展不僅僅是農(nóng)民進城的市民化，還包括公共服務城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)公共服務均等化。唯有發(fā)展城鎮(zhèn)化公共服務，進城農(nóng)民和居村農(nóng)民才能公平、公正地享有同一、統(tǒng)一的公共服務。也就是說，公共服務均等化是“人的城鎮(zhèn)化”重要內(nèi)容，“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展要求實現(xiàn)公共服務均等化，賦予進城農(nóng)民和居村農(nóng)民與市民均等的公共服務權益。

促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，徹底解決“三農(nóng)”問題

中國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)村問題和農(nóng)民問題根深蒂固。當前中國處于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、農(nóng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉型過程中，“三農(nóng)”欠賬問題解決不能拘泥于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，需要跳出農(nóng)村從城鎮(zhèn)化發(fā)展中尋求更有效的解決辦法。就此而言，“三農(nóng)”問題解決需要向城鎮(zhèn)借力推進“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展。遺憾的是，雖然以土地城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化為主要內(nèi)容的“物的城鎮(zhèn)化”發(fā)展對擴大農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)、提高農(nóng)民經(jīng)濟收入有一定的積極作用，但它在一定程度上激化了“三農(nóng)”問題，致使出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民留守化等問題。鑒于“三農(nóng)”的根本問題在于農(nóng)民人口多，“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展要以減少農(nóng)民、轉移農(nóng)民為抓手，提高農(nóng)民的非農(nóng)收入，推進農(nóng)民市民化發(fā)展，進而使農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設與城鎮(zhèn)對接、并軌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。

增強社會包容性，支持城鎮(zhèn)社區(qū)接納進城農(nóng)民

受到城鄉(xiāng)二元結構的掣肘，城鎮(zhèn)社會及其一些居民視農(nóng)民為外來者，不愿意與進城農(nóng)民共同分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。盡管在后城鎮(zhèn)化階段中進城農(nóng)民廣泛介入到城鎮(zhèn)社會，城鎮(zhèn)建設和居民生活已經(jīng)離不開農(nóng)民，但城鎮(zhèn)社會尤其城鎮(zhèn)社區(qū)沒有對進城農(nóng)民完全開放，更沒有將進城農(nóng)民視為“社區(qū)人”，主動為他們提供市民化服務。如此，一直以來進城農(nóng)民主要依托打工企業(yè)獲得的經(jīng)濟資源來進行城鎮(zhèn)化生活，生存與發(fā)展空間極其有限。除了極少數(shù)進城農(nóng)民通過購房或“人才引進”方式成為城鎮(zhèn)正式居民外，更多的進城農(nóng)民并沒有被城鎮(zhèn)社區(qū)接納，他們不能參與城鎮(zhèn)社區(qū)治理活動，不能享有城鎮(zhèn)社會和社區(qū)提供公共服務，也不能履行城鎮(zhèn)居民相關義務，甚至一些人在城鎮(zhèn)社會中過著天馬行空的生活，放蕩不羈，不惜通過違法犯罪獲取利益。

“人的城鎮(zhèn)化”不僅要促進農(nóng)民進城，還要引導城鎮(zhèn)社區(qū)接納進城農(nóng)民，為他們向市民轉身營造適宜環(huán)境和氛圍。藉于此，城鎮(zhèn)社區(qū)要遵循以人民為本的包容性理念，主動將在本社區(qū)工作、居住的進城農(nóng)民納入日常治理中，為他們提供社區(qū)服務，幫助他們克服在教育、文化、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的困難，讓本社區(qū)場域內(nèi)的進城農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民均等化服務，從而增強進城農(nóng)民對城鎮(zhèn)社會和社區(qū)的認同感、歸屬感，盡快融入城鎮(zhèn)社會。

加強村鎮(zhèn)建設，鼓勵居村農(nóng)民向城鎮(zhèn)、街道轉移

“人的城鎮(zhèn)化”中心任務是引導、促進農(nóng)村人進城并實現(xiàn)市民化，但鑒于中國是在工業(yè)化和后工業(yè)化并存背景下進行城鎮(zhèn)化的，不能像西方國家那樣在工業(yè)化階段強制農(nóng)民進城，在后工業(yè)化階段再實施城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，讓市民向城市郊區(qū)、農(nóng)村轉移。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展必須在城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展前提下推進，一方面要促進農(nóng)村人向城鎮(zhèn)轉移，減少農(nóng)村人口，提高城鎮(zhèn)化率，另一方面要建設好農(nóng)村，使新農(nóng)村建設跟上新型城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐。然而，城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)對農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生較嚴重沖擊，農(nóng)村發(fā)展的根基受到不同程度侵蝕，出現(xiàn)了村莊空心、土地荒蕪、公共設施破敗等一系列問題。種種跡象表明，絕大多數(shù)進城農(nóng)民返鄉(xiāng)更多選擇在村鎮(zhèn)居住或創(chuàng)業(yè)，而不是村莊。鑒于村鎮(zhèn)最有可能成為居村農(nóng)民和返鄉(xiāng)農(nóng)民的居住集中地和生活主要場所，城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村居住和生活空間的建設重點不是村莊而是村鎮(zhèn)。按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求建設村鎮(zhèn)公共設施，發(fā)展村鎮(zhèn)公共服務，打造村鎮(zhèn)成為農(nóng)村“新高地”，使其聚集更多的農(nóng)村人口。

開展特色田園鄉(xiāng)村建設，留住田園牧歌式生活

農(nóng)村建設重點在村鎮(zhèn)，這并非說可以丟棄村莊，不需要鄉(xiāng)村建設。相反，由于大量農(nóng)村人進城并轉變城鎮(zhèn)人，鄉(xiāng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力將大幅度減少，農(nóng)村需要在調(diào)整、整合居住空間的同時進行特色田園鄉(xiāng)村建設。如果說村鎮(zhèn)建設要側重于滿足農(nóng)村人居住需求，那么，特色田園鄉(xiāng)村建設就要側重于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)化發(fā)展不能因為農(nóng)業(yè)在GDP中占比下降而削弱，更需要固基強本。建設好特色田園鄉(xiāng)村也是人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容，它要求政府在發(fā)展大中小城市和村鎮(zhèn)同時加強鄉(xiāng)村建設，讓鄉(xiāng)村不僅能承載田園鄉(xiāng)愁，而且還能體現(xiàn)現(xiàn)代文明。具體地說，特色田園鄉(xiāng)村建設，一方面要利用好鄉(xiāng)村自身的特色資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，維護特色生態(tài)，提升特色文化，支持鄉(xiāng)村多元化發(fā)展；另一方面要根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢守住、打造鄉(xiāng)村田園風光，實現(xiàn)鄉(xiāng)村建筑、田園景觀、自然風光與農(nóng)民的田園生活和諧共融，讓田園牧歌式的鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式得以延續(xù)；再一方面，深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，調(diào)好調(diào)順調(diào)優(yōu)農(nóng)業(yè)結構，著力推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)發(fā)展，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓從事家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)合作社的職業(yè)農(nóng)民在鄉(xiāng)村扎根。

【本文作者為南京師范大學社會發(fā)展學院教授、國家治理與政府創(chuàng)新研究中心教授；本文系國家社會科學基金重點項目“公共服務均等化視閾下‘人的城鎮(zhèn)化’實踐問題與體制創(chuàng)新研究”（15ASH015）階段成果】

責編：董惠敏 / 趙博藝