【摘要】民間救援組織是我國救援力量的重要組成部分，是政府尤其是民防部門提供公共服務(wù)的重要補(bǔ)充。目前，民間救援組織與政府合作存在著相關(guān)法律法規(guī)不健全、資金不足、人才短缺、民間救援組織的自主性減弱、監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系薄弱、宣傳力度不夠等諸多方面的問題，需引起高度重視。

【關(guān)鍵詞】民間救援組織 政府 合作機(jī)制 【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來，各地民防部門開始積極與民間救援組織開展合作，委托社會(huì)組織行使某些原來由政府直接提供的服務(wù)職能，主要包括安全教育宣傳服務(wù)、安全保障服務(wù)、應(yīng)急救援服務(wù)等。民防部門與民間救援組織合作主要有三方面的考慮：一是彌補(bǔ)政府力量不足的問題，二是尋求專業(yè)的支持，三是達(dá)到更好的宣傳教育效果。民防部門與社會(huì)組織的合作是政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的典型表現(xiàn)，在實(shí)踐中取得積極成效，同時(shí)在合作機(jī)制上存在一些問題和挑戰(zhàn)。

民間救援組織與政府合作中存在的問題

相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，政府與民間救援組織的合作機(jī)制缺乏保障。目前，我國還沒有一部關(guān)于規(guī)范社會(huì)組織與政府合作機(jī)制或者社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的專門法律法規(guī)。另外，現(xiàn)有民防法律法規(guī)較為宏觀、體系不完善且建設(shè)相對(duì)滯后。法律法規(guī)的缺位直接導(dǎo)致了當(dāng)前政府與社會(huì)組織的權(quán)責(zé)不明晰。在民間救援組織承接政府職能過程中，尤其是在承擔(dān)應(yīng)急救援等風(fēng)險(xiǎn)較大的任務(wù)時(shí)，如果出現(xiàn)較為嚴(yán)重的人身傷亡事故，在現(xiàn)行機(jī)制下，政府方面難以厘清其責(zé)任，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較大，導(dǎo)致政府雖然有需求卻不敢輕易指派任務(wù)給社會(huì)組織。

在與民間救援組織的合作中，政府難以給予足夠資金援助，政府購買服務(wù)的推進(jìn)遲緩。社會(huì)組織承接政府職能，很多活動(dòng)代表政府來開展，需要相應(yīng)的開支和保障，民間救援組織更是如此。政府購買公共服務(wù)是民間救援組織承接政府職能和解決社會(huì)組織資金問題的重要途徑之一，也是政府與社會(huì)組織能夠形成可持續(xù)合作關(guān)系的關(guān)鍵。雖然社會(huì)組織有參與政府購買公共服務(wù)的積極性，但他們對(duì)政府購買公共服務(wù)的政策卻不甚了解。同時(shí)，由于政府購買服務(wù)的申請(qǐng)過程過于復(fù)雜，增加了其實(shí)施的難度。

人才短缺現(xiàn)象較嚴(yán)重，社會(huì)組織隊(duì)伍建設(shè)需加強(qiáng)。首先，民間救援組織對(duì)于專業(yè)人才的需求很高，但由于資金和平臺(tái)的限制，其本身對(duì)人才的吸引力有限，再加之志愿者隊(duì)伍的不穩(wěn)定性造成的高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)性人才的流失，直接導(dǎo)致其救援能力、宣傳能力和管理能力的不足，隊(duì)伍專業(yè)水平受限。其次，存在組織管理松散，難以統(tǒng)一思想的問題。在一些民間救援組織內(nèi)部存在明顯的分工不明晰、職責(zé)不明確問題。再次，志愿者自身?xiàng)l件不利于志愿活動(dòng)的開展。在民間救援組織中，一些志愿者收入過低甚至無固定職業(yè)，難以投入更多的精力和財(cái)力去參與志愿活動(dòng)。

民間救援組織對(duì)政府的依賴性過強(qiáng)，自主性較弱。民間自發(fā)成立的具有非營利性質(zhì)的民間救援組織，因其能力有限，要提供更好的公共服務(wù)，在現(xiàn)階段還需要政府的介入，包括技術(shù)指導(dǎo)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、硬件支持和協(xié)助管理等方面的扶持。為此，社會(huì)救援組織出于生存和開展工作的需要，必然要主動(dòng)向政府靠攏，于是出現(xiàn)了“越是要發(fā)展壯大，越是要增強(qiáng)對(duì)政府的依賴性”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致自身的獨(dú)立性降低。再加上個(gè)別政府的大包大攬，使得社會(huì)組織“等靠要”的思想加重，逐漸喪失自主發(fā)展的能力和積極性。

對(duì)民間救援組織的監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系有待完善。社會(huì)組織承接公共服務(wù)的資金主要來源于政府，因此，政府自然要對(duì)資金的投入、產(chǎn)出情況進(jìn)行評(píng)估，而評(píng)估也是對(duì)資金的用途、使用過程、使用效率和最終的承接效果等進(jìn)行監(jiān)督。然而，目前對(duì)民間救援組織資金使用狀況和服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估體系還比較薄弱，在很大程度上要靠社會(huì)組織的自我約束以及政府部門的主觀評(píng)價(jià)，缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性約束。

對(duì)民間救援組織的宣傳力度不足。目前，人民群眾對(duì)于民間救援組織的認(rèn)識(shí)還不足，導(dǎo)致他們?cè)陂_展救援活動(dòng)、宣傳正能量、普及民防知識(shí)等公益活動(dòng)時(shí)缺乏相應(yīng)的群眾基礎(chǔ)，對(duì)于他們吸納和保有專業(yè)人才、募集資源等形成了一定的制約，導(dǎo)致發(fā)展受限。

妥善處理民間救援組織與政府合作問題的建議

目前，我國災(zāi)害救援體系正從政府單一主體、自上而下的模式，向政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、多元主體共同參與的模式轉(zhuǎn)型。但社會(huì)組織承接政府職能仍處在初級(jí)階段，各方面工作還有待完善。

適時(shí)制定規(guī)范社會(huì)組織與政府合作機(jī)制的專門性法律法規(guī)，完善相關(guān)配套法規(guī)和地方實(shí)施細(xì)則，為政府與民間救援組織的合作提供法律保障。例如，《中華人民共和國人民防空法》對(duì)群眾防空裝備、經(jīng)費(fèi)和訓(xùn)練等有專門規(guī)定，但是具體如何落實(shí)卻沒有相關(guān)的配套規(guī)定。目前的法律法規(guī)對(duì)于在救援行動(dòng)中社會(huì)組織成員出現(xiàn)的人身事故責(zé)任規(guī)定不明確，使得政府與社會(huì)組織的合作仍處于較淺層次，不利于發(fā)揮社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)該適時(shí)提升立法層次，建立專門的法律法規(guī)和具體領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則，使社會(huì)組織承接政府職能有法可依、有章可循，且具有可操作性。

通過調(diào)整財(cái)務(wù)管理體系和推進(jìn)政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)等方式，解決好民間救援組織的資金困境。政府部門可以通過設(shè)立相應(yīng)專項(xiàng)資金、發(fā)動(dòng)愛心企業(yè)或人士捐贈(zèng)等途徑拓寬資金來源渠道，并制定相應(yīng)的資金使用制度，幫助民間救援組織緩解購買設(shè)備、人員補(bǔ)貼和交通等方面資金壓力。在項(xiàng)目購買的基礎(chǔ)上，政府還可以為承接服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行項(xiàng)目補(bǔ)貼、申請(qǐng)稅收優(yōu)惠政策等。另外，社會(huì)組織必須積極爭(zhēng)取籌募機(jī)構(gòu)、個(gè)人和國際捐贈(zèng)，尋求政府贈(zèng)與、采購以及提供有償服務(wù)等途徑，形成自己的多元化資金來源。

通過搭建平臺(tái)、建立長效培訓(xùn)制度以及完善保障機(jī)制等方式，做好民間救援組織的隊(duì)伍建設(shè)。民間救援組織必須盡快制定相對(duì)完善的管理制度，如準(zhǔn)入制度、人員等級(jí)評(píng)定制度、績效評(píng)估制度等，為其成員提供良好的平臺(tái)和發(fā)展空間，留住高素質(zhì)人才。政府可以根據(jù)需要指導(dǎo)社會(huì)組織內(nèi)部的組織和管理制度建設(shè)，鼓勵(lì)其招募專業(yè)管理人才，也可以通過為隊(duì)員購買保險(xiǎn)等方式，為民間救援組織提供相應(yīng)的保障。另外，要推進(jìn)民間救援組織的黨建工作，發(fā)揮黨員模范作用。

引入民間救援組織的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，避免對(duì)政府的過度依賴。政府應(yīng)該在與社會(huì)組織的合作中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以招投標(biāo)方式鼓勵(lì)社會(huì)組織參與政府購買，公平競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于條件尚不成熟的一些領(lǐng)域，政府可以在一定期限內(nèi)采取單一來源的方式指定承接主體，然后逐步過渡到競(jìng)爭(zhēng)的方式。在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，政府應(yīng)該積極幫助和扶持社會(huì)組織的發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)組織自身的競(jìng)爭(zhēng)力。

加強(qiáng)對(duì)民間救援組織的評(píng)估與監(jiān)管。目前，我國社會(huì)組織承接政府職能項(xiàng)目中，主要依靠社會(huì)組織的自我評(píng)估約束和政府的評(píng)估約束。而社會(huì)組織和政府都是承接項(xiàng)目的參與者，在施行監(jiān)督評(píng)估時(shí)可能會(huì)受到各種因素的影響，使評(píng)估工作缺乏公正性。所以，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)正是社會(huì)組織承接政府職能項(xiàng)目中不可或缺的、專業(yè)的、公平公正的評(píng)估約束機(jī)構(gòu)。要積極引入第三方評(píng)估機(jī)制，形成對(duì)社會(huì)組織有效的評(píng)估約束，推動(dòng)社會(huì)組織更好地承接政府職能。

加大對(duì)民間救援組織的宣傳力度?；诠妼?duì)民間救援組織認(rèn)知不足的情況，可以通過電臺(tái)、電視、報(bào)紙等主流媒體和網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等新型媒體，及時(shí)宣傳介紹民間救援組織的動(dòng)態(tài)信息，大力報(bào)道民間救援組織和個(gè)人的先進(jìn)事跡，營造有利于社會(huì)組織發(fā)展的輿論氛圍。同時(shí)，引導(dǎo)民間救援組織強(qiáng)化品牌意識(shí)，整合宣傳資源，樹立良好形象，進(jìn)而更好地承接政府公共服務(wù)職能。

（作者單位：中共北京市委黨校政治學(xué)教研部）

【注：本文系北京市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)青年社科人才資助項(xiàng)目“北京民防志愿者救援隊(duì)承接政府職能轉(zhuǎn)移機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017QNRC06）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①黃曉春、周黎安：《政府治理轉(zhuǎn)型與社會(huì)組織發(fā)展》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2017年11月。

責(zé)編/溫祖俊 美編/于珊

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