【摘要】政府在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著重要的作用。當(dāng)前，我國(guó)部分地方政府在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在引導(dǎo)服務(wù)能力不足、登記制度以及監(jiān)督管理不到位、道德失范現(xiàn)象明顯等現(xiàn)象，需通過加大戶籍制度改革力度、確立監(jiān)督原則、規(guī)范農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為等路徑，強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的政府責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)用地  經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)  政府責(zé)任    【中圖分類號(hào)】F321.1    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)業(yè)用地是我國(guó)廣大農(nóng)民的“飯碗”，事關(guān)我國(guó)民生和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的發(fā)展，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)揮農(nóng)業(yè)用地最大價(jià)值的重要手段。而政府在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中要承擔(dān)維護(hù)、保證農(nóng)民切身利益不受損害，為廣大農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供全面服務(wù)、引導(dǎo)的重要責(zé)任。從我國(guó)地方政府在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的工作現(xiàn)狀來(lái)看，責(zé)任缺失的現(xiàn)象相對(duì)明顯，這不僅損害了農(nóng)民的切身權(quán)益，還危及到我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。為此，強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的政府責(zé)任已是十分緊迫。

地方政府在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中責(zé)任缺失的表現(xiàn)

定位不夠準(zhǔn)確導(dǎo)致政府引導(dǎo)服務(wù)能力不足。從目前我國(guó)部分地方政府農(nóng)業(yè)用地主管部門的工作現(xiàn)狀來(lái)看，存在職能定位不準(zhǔn)確、服務(wù)與引導(dǎo)農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)各項(xiàng)事宜的能力相對(duì)缺乏等問題。個(gè)別地方不依據(jù)農(nóng)民自身的意愿，而是強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和非農(nóng)業(yè)開發(fā)，造成農(nóng)民物權(quán)流失的現(xiàn)象出現(xiàn)。這一問題展現(xiàn)出地方政府在服務(wù)、引導(dǎo)農(nóng)民正確處理農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的責(zé)任存在缺失，不僅使農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害，更重要的是制約了我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

登記制度以及監(jiān)督管理不到位。農(nóng)村集體土地、農(nóng)戶宅基地等物權(quán)是農(nóng)民依法享有的財(cái)產(chǎn),也是農(nóng)民最為重要的財(cái)產(chǎn)。一旦出現(xiàn)土地物權(quán)的變動(dòng)無(wú)法保持公開、透明、公正，必將使農(nóng)民切身利益受到損害。然而從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)用地管理工作中不難看出，農(nóng)業(yè)用地作為農(nóng)民最為基本的不動(dòng)產(chǎn)，在地方政府管理工作中存在登記信息不完善、享有的權(quán)利和履行的義務(wù)不明確及賠償條款標(biāo)注不清晰等問題，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不順利，農(nóng)民切身利益受到損害等問題的產(chǎn)生。地方政府缺乏監(jiān)督機(jī)制，針對(duì)相關(guān)主管單位的行政監(jiān)督力度不夠，也助長(zhǎng)了登記制度不完善的“氣焰”，而這些問題的出現(xiàn)都表明部分地方政府責(zé)任存在缺失，影響著我國(guó)農(nóng)業(yè)用地市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程。

道德失范現(xiàn)象明顯，造成農(nóng)民權(quán)益受到損害。政府在社會(huì)發(fā)展中不僅扮演著“管理者”的角色，同時(shí)還扮演“服務(wù)者”的角色，全心全意為人民服務(wù)是政府的責(zé)任和義務(wù)所在，維護(hù)人民合法權(quán)益、確保人民利益不受損害是最為根本的要求。農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，但是在當(dāng)前部分地方政府工作中，農(nóng)民權(quán)益保障不到位，工作職能缺位、錯(cuò)位、越權(quán)的現(xiàn)象比較明顯，這就導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政府責(zé)任失范問題的產(chǎn)生，在工作中徇私舞弊、欺上瞞下的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，這是部分地方政府在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)責(zé)任缺失的重要表現(xiàn)，政府的公信力也必將受到影響。

強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中政府責(zé)任的現(xiàn)實(shí)路徑

加大二元結(jié)構(gòu)體制改革力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，能夠激活農(nóng)村土地資源要素流動(dòng)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)村改善、農(nóng)民增收奠定重要基礎(chǔ)。但是目前，在我國(guó)農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，依然有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征，這顯然已不適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的大趨勢(shì)，阻礙著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展。我國(guó)各區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展處于不均衡狀態(tài)，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大量農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地出現(xiàn)閑置、撂荒等現(xiàn)象。部分農(nóng)轉(zhuǎn)非的城市務(wù)工人員由于在城市中很難享受到與城市居民同等的社會(huì)福利及社會(huì)保障，而最終生活保障依然要依靠農(nóng)業(yè)用地，但是農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)由于登記不到位，很難實(shí)現(xiàn)正常的流轉(zhuǎn)，這樣不僅影響了農(nóng)民的土地收益，更重要的是造成農(nóng)業(yè)用地使用效率低，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、市場(chǎng)化發(fā)展。因此，在關(guān)于城鄉(xiāng)戶籍制度改革工作中，只有實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的戶籍登記辦法，才能使政府在農(nóng)業(yè)用地的管理方面做到統(tǒng)一管理，為廣大農(nóng)民提供公平的便民服務(wù)。政府有關(guān)部門還應(yīng)放寬農(nóng)村子女城市落戶的政策，為城市務(wù)工人員提供平等的社會(huì)福利、社會(huì)保障制度，在教育、醫(yī)療等方面提供一系列安置措施，出臺(tái)相關(guān)減免、優(yōu)惠政策。這樣城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制所造成的農(nóng)轉(zhuǎn)非問題才能得以解決，也才能為農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)打下良好基礎(chǔ)。

確立監(jiān)督原則，解決道德失范問題。在完善我國(guó)農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作中，出臺(tái)完善的法律法規(guī)是基本的保障性條件，通過相關(guān)規(guī)定，政府可以明確自身職責(zé)，有助于更好規(guī)范農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。但是法律法規(guī)能否執(zhí)行到位，決定于地方政府各級(jí)主管部門對(duì)于道德失范問題的解決效果，也是地方政府責(zé)任缺失現(xiàn)象能否根治的關(guān)鍵。為此，強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中政府的責(zé)任必須強(qiáng)調(diào)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)與執(zhí)行。農(nóng)業(yè)用地作為市場(chǎng)新資源，流動(dòng)性也在不斷加快，而政府能否制定、出臺(tái)并落實(shí)相關(guān)規(guī)定，不僅關(guān)系到農(nóng)民切身利益能否得到維護(hù)，更重要的是直接影響到農(nóng)業(yè)用地資源浪費(fèi)問題的產(chǎn)生。加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)就成為政府履行自身責(zé)任的保障條件。農(nóng)業(yè)用地作為新的市場(chǎng)資源，政府在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)中應(yīng)加強(qiáng)行政監(jiān)督，并且確立一系列監(jiān)督原則。主要包括農(nóng)業(yè)用地土地資源所有權(quán)必須高度明確，所有權(quán)的主體必須符合一切法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定。在農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)的方向必須是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，而不是非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。在農(nóng)業(yè)用地資源市場(chǎng)化流動(dòng)過程當(dāng)中，要以改善農(nóng)民基本生活水平為目標(biāo)，避免農(nóng)民遭受任何經(jīng)濟(jì)損失及喪失農(nóng)業(yè)用地基本權(quán)益。在這三個(gè)基本原則之下，政府既能夠確保農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方向不發(fā)生偏離，預(yù)防道德失范現(xiàn)象的產(chǎn)生，還能維護(hù)廣大農(nóng)民的利益不受侵害，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)用地資源市場(chǎng)化機(jī)制的構(gòu)建與完善。

履行相關(guān)職責(zé)，規(guī)范農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為。農(nóng)業(yè)用地制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度，也是影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)民收入增長(zhǎng)的一個(gè)重要體制因素。由于農(nóng)民受教育程度普遍較低，法律自我保護(hù)意識(shí)也較低，因而政府規(guī)范農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為也就成為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的關(guān)鍵。在規(guī)范農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為中，地方政府必須承擔(dān)起以下幾個(gè)方面的責(zé)任：一是要合理構(gòu)建農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)，并派駐政府主管部門人員長(zhǎng)期駐扎，主管與農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的日常事務(wù)，確保制度、法律、法規(guī)得到全面落實(shí)，化解農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的糾紛和矛盾。二是要嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)業(yè)用地價(jià)格評(píng)定體系。在我國(guó)農(nóng)業(yè)用地的價(jià)格評(píng)定中存在著評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、流轉(zhuǎn)價(jià)格不一致的現(xiàn)象。為避免這一現(xiàn)象的產(chǎn)生，政府相關(guān)管理部門應(yīng)立足市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，堅(jiān)持公平等價(jià)的基本原則，確立起農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)廣大農(nóng)民的切實(shí)利益。三是在流轉(zhuǎn)登記制度方面要做到不斷完善。在農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)合同簽訂完成后，管理部門需將合同原件上交到主管部門進(jìn)行登記備案，再次確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。并且農(nóng)業(yè)用地主管部門要為土地承包方授權(quán)、頒發(fā)承包經(jīng)營(yíng)證書，確保農(nóng)民利益能夠不受損失。四是將土地流轉(zhuǎn)的程序進(jìn)行完善，嚴(yán)格保證在國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)、政策的框架內(nèi)，由農(nóng)民自愿、平等地簽訂農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)合同。

（作者為武漢商學(xué)院講師）

【注：本文系武漢商學(xué)院校級(jí)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“政企合謀對(duì)城市土地出讓影響的區(qū)域差異研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2015KY005）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①王曉靜：《城鄉(xiāng)發(fā)展、政府介入與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2015年第1期。

②趙峰、黃壽海：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)碎片化及其整體性治理》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2016年第1期。

責(zé)編/周素麗    美編/于珊

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