新一輪行政審批改革涉及了政府職能的核心，即權力邊界問題——

改革開放以來，我國已經(jīng)進行了多次機構改革。自1988年第二次機構改革首次提出“轉變政府職能”并把政府職能轉變作為機構改革的關鍵以來，政府職能的改革發(fā)生了三次轉變。

第一次轉變著眼于機構改革，從精簡機構精簡人轉向政府職能適應經(jīng)濟體制改革的要求。

1982年第一次機構改革的一個重要特點是精簡機構精簡人，縮小政府的組織規(guī)模和人員規(guī)模。但是，機構和人員在第二次機構改革時出現(xiàn)了反彈和再度膨脹，這表明精簡后的政府機構并不適應后來變化了的經(jīng)濟體制。這就需要“按照加強宏觀管理和減少直接控制的原則，轉變職能，劃清職責范圍，配置機構。該撤銷的撤銷，該加強的加強，該增加的增加，不搞簡單的撤并機構和裁減人員，使改革后的機構能夠比較適應經(jīng)濟體制改革和發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟的要求”。

從中可以看到，這一次政府職能轉變涉及了兩個方面：一是改變政府行使職能的行為方式。新的行為方式強調(diào)宏觀管理和減少直接控制，也就是要從原來的微觀管理和直接管理轉向宏觀管理和間接管理。二是轉變政府行使職能的組織方式，重點是轉變同經(jīng)濟體制改革關系極為密切的經(jīng)濟管理部門行使職能的組織方式。這表明改革已經(jīng)開始涉及政府職能如何適應新的變化的經(jīng)濟體制的需要，而不再局限于簡單的機構和人員數(shù)量的增減。

第二次轉變是從注重經(jīng)濟發(fā)展轉向公共服務。

政府職能這一轉變的催化劑是2003年發(fā)生的SARS。SARS反映了當時中國政府在衛(wèi)生公共服務領域里一種非常窘迫的狀況，促使人們反思政府以往埋頭搞GDP的目的是什么？于是，2003年后提出了政府的四項職能：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務，服務型政府應運而生。在履行新的職能方面，改革涉及了三方面內(nèi)容，即大部制改革、行政審批改革以及擴大人民民主和促進社會公正的改革。

大部制改革是針對原有管理體制的不合理而言的，這一不合理表現(xiàn)在部門重疊、職能錯位和交叉，它導致部門扯皮、運作不暢、辦事效率低下，導致資源浪費或使資源無法得到最大程度利用，無法及時有效地提供公共服務和進行社會管理。大部制改革實質(zhì)在于以更有效的管理體制來提高公共服務質(zhì)量，其核心在于“政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務為己任，從而使得政府權力得以規(guī)范、回歸公共服務”。

行政審批制度改革從2001年起步，中國加入WTO以及不久開始的服務型政府建設推進了行政審批改革。這一改革的核心是處理政府與社會和市場的關系問題，但改革之初的重點并不在這里，而是定位在政府運作方式的改變上，具體的做法就是撤銷和減少行政審批項目，即“減少行政審批，少管微觀，多管宏觀，少抓事前的行政審批，多抓事后的監(jiān)督檢查，切實加強監(jiān)督和落實”。作為職能轉變的一個重要舉措，行政審批改革在初期更多是作為服務型政府建設的一項內(nèi)容來推進的，比如降低市場主體的進入門檻，減少審批環(huán)節(jié)、取消對市場主體的一些不必要的管制，以期通過這樣的改革來更好地為市場主體服務，更好地為社會服務。

再者是擴大人民民主和促進社會公正方面的改革。政府職能從經(jīng)濟建設即生產(chǎn)轉向分配，轉向公共服務，使公民權利和公平公正問題凸顯了出來。這方面的改革在地方層面有不同程度的進展，但缺少在機構改革中類似大部制改革或行政審批改革之類的大舉措。

第三次轉變是資源配置從政府主導轉向市場主導。

盡管第二次職能轉變將政府的重心從經(jīng)濟發(fā)展轉向公共服務，但改革以來形成的政府主導經(jīng)濟發(fā)展的模式并沒有發(fā)生顯著變化。這同改革之初的路徑選擇有關。在經(jīng)濟發(fā)展方面，中國選擇的是政府主導經(jīng)濟發(fā)展的東亞模式，通過政府的作用來推動經(jīng)濟的發(fā)展。

這一模式對于中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展起到了重要作用，但也帶來了一些負面影響，這主要表現(xiàn)在：政府經(jīng)濟職能的強化導致政府其他職能的弱化；對數(shù)量的追求導致了對質(zhì)量的忽略；對經(jīng)濟的深度干預導致了尋租空間的擴大；權力的無節(jié)制使用導致政府公信力的下降。當中國的經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，這一模式遭到了越來越多的挑戰(zhàn)。新的發(fā)展要求在資源配置中讓市場發(fā)揮決定性作用，第七次機構改革涉及的政府職能轉變主要是圍繞這一點來做的，采取的主要舉措是以“放管服”為標志的行政審批制度改革。

與以往的行政審批改革不同，這一輪行政審批改革的核心點是簡政放權和建立權力清單，它涉及了政府職能核心的權力問題。因此，此次行政審批改革不僅僅是政府行使職能方式的轉變，它更多涉及了政府職能定位問題。簡政放權和建立權力清單的實質(zhì)是確立政府與市場和社會的權力邊界，確定政府的權力范圍，法無授權不可為，這是政府職能轉變中具有實質(zhì)意義的轉變。

（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師）