自監(jiān)察法頒布實施以來，我國監(jiān)察體制改革邁出了重大步伐。深化國家監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是重大的組織創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，是健全黨和國家監(jiān)督體系的重大舉措，是中國推進法治反腐的重大里程碑。
加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導
中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。十八大以來，全面從嚴治黨成效卓著，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，其根本在于以習近平同志為核心的黨中央堅強有力的領(lǐng)導。
監(jiān)察法的頒布實施，就是將黨的主張變?yōu)閲乙庵荆ㄟ^法律把黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導機制固定下來。改革后，黨對反腐敗斗爭的領(lǐng)導，由原來側(cè)重“結(jié)果領(lǐng)導”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;全過程領(lǐng)導”，確保黨牢牢掌握反腐敗斗爭的領(lǐng)導權(quán)，為推進全面從嚴治黨提供堅強政治保證。
監(jiān)察體制改革前，影響反腐敗工作成效的原因主要有：行政監(jiān)察范圍過窄，大量公職人員游離于監(jiān)察范圍之外;反腐敗機構(gòu)眾多、力量分散、職能重疊，難以形成監(jiān)督合力;對公職人員的日常監(jiān)督不夠，公職人員違反國家法律但尚未觸犯刑法的職務(wù)違法行為成為監(jiān)督的空白。此次改革，以依規(guī)治黨與依法治國相結(jié)合為主線，推進了黨和國家監(jiān)督體系的重大體制變革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和制度創(chuàng)新。
實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一。改革后，紀委監(jiān)委合署辦公，反腐敗決策指揮體系更加集中、資源力量更加優(yōu)化、手段措施更加豐富，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督邏輯和國家監(jiān)督邏輯有效融合和互補。
實現(xiàn)對監(jiān)督對象的全覆蓋。黨內(nèi)監(jiān)督實現(xiàn)對黨組織和黨員干部監(jiān)督全覆蓋，國家監(jiān)察實現(xiàn)了對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。
實現(xiàn)對履職行為的全覆蓋。為了解決對黨員和公職人員履職行為的監(jiān)督空白，紀檢監(jiān)察機關(guān)突出日常監(jiān)督，實現(xiàn)對“違反黨紀”“職務(wù)違法”“職務(wù)犯罪”行為監(jiān)督全覆蓋，實現(xiàn)黨的紀律、監(jiān)察法、刑法三者的有機銜接，管住了“好公職人員”到“階下囚”的廣闊地帶。
實現(xiàn)對監(jiān)督領(lǐng)域的全覆蓋。監(jiān)察法規(guī)定了“最強陣容”的派駐監(jiān)督制度。派駐或派出的范圍不僅包括本級黨的機關(guān)、國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位，而且包括街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不設(shè)置人民代表大會制度的地區(qū)、企業(yè)、高校等。監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)督機關(guān)負責，不受駐在部門的領(lǐng)導，具有開展工作的獨立地位，有效地保證了監(jiān)督權(quán)威。
獨立的國家監(jiān)察機構(gòu)
根據(jù)憲法規(guī)定，監(jiān)察委員會是人大選舉產(chǎn)生的行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)，依照法律規(guī)定，獨立行使監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)是獨立的監(jiān)督權(quán)。要強調(diào)的是，監(jiān)察委員會是專門負責監(jiān)督的國家機關(guān)，而不是全面監(jiān)督公職機關(guān)和公職人員的機關(guān)，監(jiān)察委員會并未包攬監(jiān)督權(quán)。根據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，行使國家最高監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察委員會的權(quán)力由權(quán)力機關(guān)授予并受權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導和監(jiān)督，其職權(quán)范圍由權(quán)力機關(guān)以憲法或法律限定。
監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督對象僅僅是“人”而不是“單位”，監(jiān)察法明確規(guī)定，各級監(jiān)察委員會“對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察”，而“監(jiān)督本級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院的工作”則是各級人大及其常委會的職責。
監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責。監(jiān)督是監(jiān)察委員會的基本職責。監(jiān)察機關(guān)是“監(jiān)督機關(guān)”而不是“辦案機關(guān)”，首要任務(wù)是代表黨和國家，依照憲法、監(jiān)察法和有關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)督所有公職人員行使公權(quán)力的行為，確保公權(quán)力不被濫用。監(jiān)察機關(guān)的“監(jiān)督”與黨內(nèi)監(jiān)督中的“監(jiān)督”都強調(diào)日常監(jiān)督檢查，具有相通性。
調(diào)查是監(jiān)察委員會的核心職責。調(diào)查的內(nèi)容包括公職人員涉嫌職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為，既管“違法”又管“犯罪”，管住“好公職人員”到“階下囚”的廣闊領(lǐng)域，這與之前檢察機關(guān)的反貪污、反失職瀆職行為有著本質(zhì)的區(qū)別。
處置是監(jiān)察委員會的重要職責，方式包括：作出政務(wù)處分，進行問責，將調(diào)查結(jié)果移送檢察院依法審查、提起公訴，提出監(jiān)察建議等。
健全統(tǒng)一決策、一體化運行的執(zhí)紀執(zhí)法機制
監(jiān)察機關(guān)行使的是偵查權(quán)還是調(diào)查權(quán)？根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)行使的是調(diào)查權(quán)，而非偵查權(quán)。調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)有本質(zhì)不同。
主體不同。偵查是公安機關(guān)、人民檢察院在辦理案件過程中的專有職權(quán)，而憲法、監(jiān)察法、刑事訴訟法均未賦予監(jiān)察機關(guān)偵查權(quán)。
手段措施不同。刑事訴訟法賦予了檢察機關(guān)特定的強制性措施，特別是拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留和逮捕五種“強制措施”。此次改革并沒有將上述強制措施轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機關(guān)。目前監(jiān)察法賦予監(jiān)察機關(guān)的12項措施，都是之前紀檢監(jiān)察機關(guān)在實踐中使用、比較成熟的手段。改革后，紀檢監(jiān)察機關(guān)沒有增加新的權(quán)限，而是將之前使用的手段納入法治軌道，接受法律約束。從該意義上講，此次改革后，紀檢監(jiān)察機關(guān)不僅沒有所謂的“擴權(quán)”，反而是“限權(quán)”。
對象不同。偵查的對象是普通的刑事犯罪嫌疑人，而調(diào)查對象是行使公權(quán)力的公職人員，調(diào)查的內(nèi)容是職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。
適用范圍不同。偵查程序是刑事訴訟的初始程序，而根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)并不參與訴訟活動，僅負責調(diào)查，查明涉嫌職務(wù)犯罪的移送檢察機關(guān)審查起訴，由檢察機關(guān)行使批捕權(quán)、公訴權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)等法律監(jiān)督權(quán)能。
根據(jù)黨中央要求，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公，實質(zhì)就是一套人馬、雙重職責，紀檢監(jiān)察機關(guān)既是執(zhí)紀機關(guān)又是執(zhí)法機關(guān)，必須對內(nèi)實現(xiàn)紀法貫通，對外實現(xiàn)法法銜接。
實現(xiàn)紀法貫通，關(guān)鍵是優(yōu)化紀檢監(jiān)察機關(guān)工作流程，實現(xiàn)執(zhí)紀審查與依法調(diào)查有序?qū)?、相互貫通，推進紀檢監(jiān)察一體進程。當前要重點理清信訪舉報、線索處置、初核、立案、審查調(diào)查、黨紀政務(wù)處分、移送起訴等環(huán)節(jié)的制度、程序和方法，強化對每個環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約，健全內(nèi)控機制，嚴防“燈下黑”。
實現(xiàn)法法銜接，關(guān)鍵是實現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)與司法執(zhí)法機關(guān)相互銜接，監(jiān)察程序與司法執(zhí)法程序有序?qū)?。當前要進一步明確監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)的具體案件管轄權(quán)，健全公安機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查行為的配合機制，完善檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送案件的審查、公訴機制。要構(gòu)建科學合理的調(diào)查權(quán)司法控制機制，嚴防調(diào)查權(quán)濫用。
此外，要推進監(jiān)察官隊伍的專業(yè)化建設(shè)，盡快制定監(jiān)察官法，對監(jiān)察官的職責、義務(wù)和權(quán)利、任職條件、任免、等級、考核、獎懲、申訴控告等作出明確規(guī)定。
（作者：王希鵬，系中國紀檢監(jiān)察學院副研究員）
