【摘要】2018年我國對住房用地制度進(jìn)行了重大改革，這意味著政府將不再是住房建設(shè)用地的唯一提供者，助推我國住房結(jié)構(gòu)改革。與此同時(shí)，需要制定配套政策規(guī)則，特別是要調(diào)整地方財(cái)政制度，積極引導(dǎo)農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房走上改革的正軌，形成生活便捷、能夠真正滿足居民多元生活需求的人居環(huán)境和有效的租賃住房供應(yīng)市場，建立科學(xué)合理、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房建設(shè)用地市場。

【關(guān)鍵詞】住房供地  多主體供應(yīng)  農(nóng)村租賃住房建設(shè)  地方財(cái)政  有效供給   

【中圖分類號(hào)】F120    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前，我國住房領(lǐng)域存在的兩大問題，一是一些大城市房價(jià)高；二是住房結(jié)構(gòu)中租賃住房市場不發(fā)達(dá)，租售比例失調(diào)。一些城市住房的價(jià)格居高不下，主要原因之一在于土地供應(yīng)不足。房價(jià)控制需要從住房土地供給端出發(fā)，實(shí)現(xiàn)多主體供應(yīng)與多渠道保障，才能根治高房價(jià)問題。

政府不再“壟斷”土地供應(yīng)對于城市房價(jià)的抑制具有積極影響

2018新年伊始，我國進(jìn)行了住房用地重大改革，堪稱歷史性突破。時(shí)任國土資源部部長姜大明1月15日表示，我國將研究制定權(quán)屬不變、符合土地和城市規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，推動(dòng)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度，實(shí)現(xiàn)讓城鄉(xiāng)居民住有所居的中國夢。非房地產(chǎn)企業(yè)獲得住房用地供給資格意味著政府將不再作為新增居住用地的唯一提供者，住房土地供應(yīng)量的增加將從根源上平抑高居不下的城市房價(jià)，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的資格，將改變我國以購房為主的單一結(jié)構(gòu)，建立租購并舉的合理住房結(jié)構(gòu)。這一突破性的住房用地制度改革思路引起了人們極大關(guān)注，主要原因是政府不再“壟斷”土地供應(yīng)。

新的土地制度改革思路，是落實(shí)十九大報(bào)告提出的多主體供應(yīng)、多渠道保障精神的積極探索。十九大報(bào)告明確提出多主體供給，其中包含著住房用地的多主體供應(yīng)。目前政府試圖改革的是住宅市場的用地供應(yīng)，探索將城市非地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)尤其是國有企業(yè)的工業(yè)用地用于住房建設(shè)。

我國已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化后期，土地征收制度出現(xiàn)了許多新情況。以往政府強(qiáng)制征收為住房提供土地的方式已經(jīng)不可持續(xù)，政府通過正常渠道收儲(chǔ)的新增建設(shè)用地日益減少。城市向郊外蔓延對周邊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、糧食安全的威脅不斷加劇，未來城市住房用地來源需要由增量擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪空{(diào)整為主，其中國有企業(yè)土地在符合城市開發(fā)規(guī)劃的前提下作為住房用地發(fā)展保障性住房是一個(gè)大有潛力的開發(fā)思路，而土地的存量開發(fā)需要新的政策支撐。

實(shí)際上住房用地的改革在北京等一些城市已經(jīng)啟動(dòng)，鼓勵(lì)國有企業(yè)利用自有土地建設(shè)保障房是建立多主體供給、多渠道保障住房的舉措，房源建成后納入北京市保障房整體計(jì)劃，統(tǒng)一分配。但是需要明確的是，企業(yè)自有土地的住房建設(shè)不是上市出售的商品住房，而是保障性用房。保障性住房的建設(shè)不會(huì)直接沖擊商品房市場，但是由于城市住房總量的增加，減少了市民對商品房的需求，必然會(huì)起到平抑房價(jià)的作用?？梢钥隙ǖ卣f，政府不再“壟斷”土地供應(yīng)對于城市房價(jià)的抑制具有不可估量的積極影響。

利用集體建設(shè)用地發(fā)展租賃住房市場

村集體所有權(quán)是我國的一種土地所有權(quán)形式，農(nóng)村建設(shè)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，必須滿足一定的政策條件，同時(shí)需繳納足夠的土地補(bǔ)償金，而農(nóng)村集體建設(shè)用地建造的住房，只能是小產(chǎn)權(quán)房，盡管其規(guī)模龐大，但是不能上市交易，即只能出讓使用權(quán)，所有權(quán)沒有任何協(xié)商余地。

隨著城市化進(jìn)程的加快，越來越多的城邊村及其耕地被納入城市用地范圍，土地性質(zhì)由集體所有制轉(zhuǎn)化為全民所有制，而在征地過程中返還的村留用地、村民宅基地和農(nóng)戶自留地三類土地則維持原有的集體所有制性質(zhì)不變，在這些用地上以居住功能為主形成的社區(qū)被稱為“城中村”。其中，村留用地是指國家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地，留用地的使用權(quán)及其收益全部歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。留用地一般按實(shí)際征收土地面積的10—15%安排，具體比例由地級以上市政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況以及項(xiàng)目建設(shè)情況確定。目前，許多地區(qū)的村留用地并沒有被盤活而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，主要原因是僅僅依靠農(nóng)民自身的力量難以找到合理的開發(fā)渠道，亟需探索新的村留用地開發(fā)利用機(jī)制，使征地農(nóng)民和征地村莊享受土地的升值收益，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的土地制度建設(shè)。新的改革提出盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，允許其用來建設(shè)租賃住房。這一農(nóng)村建設(shè)用地改革思路雖然沒有限定為城中村和城邊村，但是現(xiàn)實(shí)中具有建設(shè)租賃住房價(jià)值的農(nóng)村主要是城市周邊的農(nóng)村，需要具備到城市通勤的地理位置優(yōu)勢。

按照住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等相關(guān)部門的統(tǒng)一工作部署，超大城市、特大城市可開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)工作。與此同時(shí)，多措并舉，培育機(jī)構(gòu)化、規(guī)模化的住房租賃企業(yè)，建設(shè)政府住房租賃交易服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新住房租賃管理和服務(wù)體制，鼓勵(lì)開發(fā)性金融等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新針對住房租賃項(xiàng)目的金融產(chǎn)品和服務(wù)，伴以引才舉措，因城施策，加快住房租賃市場發(fā)展。這些做法為住房用地改革奠定了基礎(chǔ)，為農(nóng)村、農(nóng)民利用手中的建設(shè)用地尋找增收途徑打開了一扇大門。

細(xì)化配套改革措施，穩(wěn)妥推進(jìn)住房用地改革

作為一項(xiàng)歷史性的變革，住房土地制度改革需要深入、系統(tǒng)地研究配套改革措施，確保改革順利推進(jìn)。

首先，需要深入研究住房用地改革對地方財(cái)政收入的影響。我國實(shí)行中央和地方分稅制之后，土地供應(yīng)成為地方政府的專屬權(quán)。除了土地出讓金收入外，在城市建設(shè)過程中政府還會(huì)獲得建筑稅、營業(yè)稅、附加稅等各種收入，成為地方政府的重要財(cái)稅來源。政府財(cái)政收入不僅是架橋修路、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)源，也是發(fā)展各項(xiàng)基本公共服務(wù)的財(cái)源。目前有不少城市由于前期高速城鎮(zhèn)化發(fā)展背上了歷史債務(wù)，必須詳細(xì)測算歷史債務(wù)承受力，找到合理的替代渠道，確保城市財(cái)政的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。在政府探索非房地產(chǎn)企業(yè)將合法取得的工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樽》拷ㄔO(shè)用地時(shí)，需要對出讓土地的企業(yè)資格做出規(guī)定，避免回到過去的“隱形市場”，還需要對住房建設(shè)的收益分配、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)出臺(tái)具體可行的實(shí)施細(xì)則。

二是要高度重視租賃住房市場，形成有效需求。充足的土地供應(yīng)能否會(huì)帶動(dòng)房價(jià)走低還是個(gè)未知數(shù)，是必要條件而非充分條件。供給側(cè)應(yīng)包括土地政策、財(cái)政政策、金融政策，還應(yīng)包括教育文化醫(yī)療交通等人居環(huán)境配套政策，重點(diǎn)在于土地政策。居住小區(qū)是人的生活空間，需要滿足居民多元的生活需求結(jié)構(gòu)。如果僅僅考慮租賃住房建設(shè)需求而沒有配套政策，那還不是有效需求。舉例來說，北京的現(xiàn)實(shí)情況是，京城五環(huán)外存在大量低廉的租賃住房市場，但由于通勤距離較遠(yuǎn)、無法享受良好教育、生活環(huán)境不完善，租房市場并不景氣。因此，“租房難”難就難在形成有效的租賃住房供應(yīng)。只有提供有效需求，未來新建的租賃住房才可以緩解租房難和高房價(jià)問題。

未來，我們?nèi)孕枰o密圍繞十九大報(bào)告提出的“住有所居”的一系列戰(zhàn)略構(gòu)想和要求，從建立城鄉(xiāng)融合型的住房用地多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度建設(shè)機(jī)制入手，深入探討和細(xì)化住房用地改革政策；深化農(nóng)村土地制度改革，完善“三權(quán)”分置制度，形成生活便捷、能夠真正滿足居民多元生活需求的人居環(huán)境和有效的租賃住房供應(yīng)市場，將有助于建立科學(xué)合理、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房建設(shè)用地市場。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①程浩：《“小產(chǎn)權(quán)房”研究綜述》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，2011年第28期。

責(zé)編/ 姜成    美編/于珊

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