2018年是黨的十九大召開后扶貧攻堅的第一年，也是實現(xiàn)全面脫貧的關(guān)鍵年。解決脫貧攻堅中遇到的問題是保證精準扶貧有效推進的必然要求。2018年1月2號，中共中央、國務院發(fā)布的中央一號文件《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進一步明確了精準扶貧領(lǐng)域的問題導向，突出了解決重點，指出“將2018年作為脫貧攻堅作風建設(shè)年，集中力量解決突出作風問題”，“開展扶貧領(lǐng)域腐敗和作風問題專項治理，切實加強扶貧資金管理，對挪用和貪污扶貧款項的行為嚴懲不貸”。

扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象

隨著國家扶貧力度的加大，扶貧項目越來越多，扶貧資金的數(shù)額也越來越大。一些原本監(jiān)督較弱、治理相對無序的地方和部門出現(xiàn)了利用“職務之便”謀取不當利益的“微腐敗”，這種腐敗主要表現(xiàn)為圍繞扶貧“項目”“資金”發(fā)生的“雁過拔毛”式腐敗，腐敗的主體主要是直接參與扶貧的基層工作人員，腐敗的涉案金額雖然相對較小，但產(chǎn)生的社會危害卻極大，“微腐敗也可能成為大禍害”。腐敗行為侵害的是貧困群眾的切身利益，侵蝕的是貧困群眾在扶貧中的獲得感。

2018年，為更好推進扶貧領(lǐng)域腐敗和作風問題治理，中央紀委國家監(jiān)委開通了“扶貧領(lǐng)域腐敗和作風曝光專區(qū)”欄目，對過去幾年發(fā)生的典型案例予以曝光。截至7月份，網(wǎng)上曝光欄目已先后進行了兩期通報，依據(jù)曝光的兩期關(guān)于“腐敗”問題的32例案例統(tǒng)計分析可以看出，扶貧領(lǐng)域的腐敗表現(xiàn)主要集中在以下幾個方面：

一是騙取或套取扶貧資金。騙取或套取扶貧資金是行為人員以虛假不實的材料獲得國家相應扶貧資金的行為，其目的是將非自己正當所有的資金據(jù)為己有，虛報冒領(lǐng)是其主要的表現(xiàn)形式。這類腐敗現(xiàn)象在全部通報的案例中占47%。典型案例如：2012年至2014年，安徽省臨泉縣謝集鄉(xiāng)財政所原副所長魏文明利用職務上的便利，偽造材料套取危房改造補助資金4.6萬元；2016年11月，山西省沁縣冊村鎮(zhèn)南莊村原黨支部書記武云平通過謊報支出、虛開發(fā)票等方式，騙取整村脫貧扶持資金4.6萬元。

二是截留侵占扶貧資金。截留侵占扶貧資金是行為人以不當形式將本屬于別人的資金改變其所屬行為，挪用資金是此類扶貧腐敗的一種表現(xiàn)形式。這類腐敗現(xiàn)象在這些案例中所占比重為19%。典型案例有：2017年5月至8月，安徽省渦陽縣渦南鎮(zhèn)胡堿村計生專干張紅梅先后5次私自從貧困戶曹某某惠農(nóng)補貼資金銀行存折上取出糧補款共計5700元，用于個人支出；2015年1月，青海省班瑪縣江日堂鄉(xiāng)阿什羌村黨支部原書記查布達冒用他人名義辦理銀行卡，截留本村困難群眾危房改造項目補助資金共計2.18萬元，用于個人消費等支出。

三是優(yōu)親厚友為他人謀利。這類腐敗行為主要是行為人不以自己直接獲取不當利益為顯著目的，而是優(yōu)先照顧或考慮與自己關(guān)系親密的親朋并讓其獲取不當利益的行為，這類腐敗行為所占比重為19%。2015年至2017年，黑龍江省伊春市帶嶺區(qū)林業(yè)局大青川林場社區(qū)主任陳德信利用復核轄區(qū)內(nèi)低保人員資格的職務便利，將其有固定工作的2名親屬認定為低保戶違規(guī)領(lǐng)取低保金；2016年，安徽省濉溪縣孫疃鎮(zhèn)王樓村文書宋長水利用職務便利擅自更改村“兩委”及村民代表大會關(guān)于貧困戶動態(tài)調(diào)整的表決結(jié)果，將其3戶親戚上報為貧困戶。

四是吃拿卡要收取好處費。即行為人以為別人辦理相關(guān)事項為由收取或者收受他人好處費的行為。2016年2月，重慶市云陽縣盤龍街道陽明村原黨支部委員、綜合服務專干余小平以需要到上級“打點”為由，向該村3組已實施危房改造的貧困戶余某某索取現(xiàn)金5000元，并據(jù)為己有；2016年至2017年，海南省瓊海市龍江鎮(zhèn)蒙養(yǎng)村村委會副主任程守春在貧困戶識別、扶貧物資發(fā)放、辦理危房改造申請等工作中，先后收受貧困戶王某某等4人財物共計2200元。

此外，違規(guī)收取減免資金、違規(guī)享受金融貸款政策等也是扶貧領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象。從腐敗涉及具體領(lǐng)域項目（資金）來說，危房改造是腐敗案發(fā)的高發(fā)區(qū)，占所有32例通報案例的31%，其次是低保領(lǐng)域，占15%。另外，基礎(chǔ)設(shè)施改造、產(chǎn)業(yè)扶貧資金、移民搬遷、金融扶貧、技能培訓等領(lǐng)域也都或多或少存在腐敗現(xiàn)象。從腐敗行為主體來說，村級“兩委”負責人，即村支書和村主任是腐敗的絕對主體，占所有通報案例腐敗主體的75%，這當中村支書又占更大比例。

扶貧領(lǐng)域腐敗發(fā)生的原因

扶貧領(lǐng)域腐敗的發(fā)生既有其他領(lǐng)域腐敗發(fā)生的一般性原因，但也有其特殊性原因。從主觀上而言，此類腐敗主體主要是農(nóng)村基層干部，特別是村“兩委”負責人，他們直接面對的對象是農(nóng)民，其自身文化修養(yǎng)總體不高，法制意識薄弱，在利益面前其“貪占”心理和不守規(guī)矩意識容易誘發(fā)越軌行為?？陀^上看，扶貧領(lǐng)域腐敗的發(fā)生也源自體制機制的缺陷，制度籠子扎得不夠緊，監(jiān)督機制不夠全，盯人、盯錢、盯事不到位。

農(nóng)村基層村民自治組織功能的弱化、異化，少數(shù)人在扶貧事項上的主導權(quán)力過于集中，容易滋生腐敗。依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會是農(nóng)村自治性群眾組織，有著其基本的功能和運行機制，與中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織（村支部）、村民會議、村民代表大會、村民小組以及縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府相關(guān)職能部門關(guān)系明確。在“上面千條線底下一根針”的行政管理體制中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織成為政策執(zhí)行的承包者，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的大量工作又需要依靠大量分散的村級組織來完成。在實際政策執(zhí)行中，村委會、村黨支部成為基層組織的實際權(quán)力中心，而村“兩委”負責人中的村支書又是農(nóng)村基層組織的實際權(quán)力掌握者，是上級政策的最終執(zhí)行者和信息匯總者，承擔著“準資源分配者”角色。在當前扶貧力度不斷加大的情況下，基層負責人的事權(quán)越來越繁重。危房改造、貧困戶的建檔立卡、低保戶的確定以及各種扶貧項目的安排等都需要基層組織的把關(guān)和過濾。盡管有一套程序來保障適當和合理性，但農(nóng)村基層組織的決定很大程度上會對政策的實施起到?jīng)Q定性作用，從而使得作為農(nóng)村基層組織實際負責人的村支書容易尋機謀利、產(chǎn)生腐敗。

監(jiān)督不力，監(jiān)督滯后，腐敗有機可趁。主要表現(xiàn)在：長期以來，黨和國家紀檢監(jiān)察部門的制度性監(jiān)督的中心和重心不在基層，對農(nóng)村基層組織工作人員的監(jiān)督只限于一般性的工作監(jiān)督，對一些“權(quán)小職低”的政府部門的監(jiān)督也多是流于形式，缺乏扶貧領(lǐng)域細致化的監(jiān)督機制和監(jiān)督舉措，造成現(xiàn)實情況中的監(jiān)督不力、監(jiān)督不足現(xiàn)象；在監(jiān)督舉措上，基層監(jiān)督檢查部門也會因為沒有及時跟蹤扶貧領(lǐng)域腐敗在基層出現(xiàn)的新情況和新問題，導致監(jiān)督滯后；對扶貧領(lǐng)域容易出現(xiàn)腐敗的節(jié)點和環(huán)節(jié)把握不夠，對扶貧政策中出現(xiàn)的建檔立卡及各項幫扶項目帶來廉潔風險的預警機制探究缺乏。當出現(xiàn)了腐敗現(xiàn)象后，基于過去經(jīng)驗和現(xiàn)實工作的考慮，監(jiān)督檢查部門在調(diào)查處理一些農(nóng)村基層工作人員時往往采取了低調(diào)和平衡的方式，并未及時有效發(fā)揮懲治功能。另外，一些農(nóng)村基層組織的村務公開制度形同虛設(shè)，發(fā)揮不了真正的監(jiān)督作用，使得村級負責人可以通過“資源分配”和“信息壟斷”擴大其權(quán)力發(fā)揮空間，采取騙取套取各種關(guān)乎貧困戶“救命錢”的資金，為自己和他人謀利，產(chǎn)生腐敗。同時由于信息不對稱，廣大的貧困戶在大部分情況下并不完全清楚扶貧政策的具體內(nèi)容，不清楚扶貧項目資金的申領(lǐng)程序和具體數(shù)量，也不清楚如何去維權(quán)和監(jiān)督那些為他們辦理相關(guān)事項的扶貧工作人員。

項目、資金監(jiān)管機制不全，腐敗有生成機會。在推進脫貧攻堅中，從中央到地方不斷加大扶貧資金和項目的投入，財政、民政、扶貧辦、教育以及直接參與落實政策的農(nóng)村基層組織被充分調(diào)動起來。項目的申報、審批，工程的招標、建設(shè)、驗收，資金的撥付、使用和管理等都需要相關(guān)的部門和人員參與。前些年，扶貧項目和資金處于多頭管理，管理相對分散和混亂，對于項目資金的分配和使用難以形成有效的監(jiān)管，一方面難以產(chǎn)生扶貧的效益，另一方面項目和資金容易被歪曲使用，甚至被侵占挪用，導致腐敗。近年來，為了有效整合項目和資金，雖已建立了一套相對體系化的監(jiān)管機制，但還不夠健全。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，有些項目的申報機制存在隨意性和隨機性，項目的立項主要依據(jù)村里申報材料，有些村每年都會上項目，有些村幾年都沒上項目，這會導致扶貧項目分配的失衡，產(chǎn)生新的不公平。另外，項目資金的審批撥付缺乏科學的調(diào)查核實機制和有效反饋機制，同時有些貧困戶文化水平不高，權(quán)利意識不強，他們通常不清楚申報材料的具體內(nèi)容，這為一些謀利者提供了機會，在危房改造、低保、糧補上打起主意、念起歪經(jīng)，套取騙取截留相關(guān)資金。

扶貧領(lǐng)域腐敗的“精準”治理

堅持“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”思維在扶貧腐敗治理中的貫穿。扶貧領(lǐng)域有腐必反，反腐必嚴是全面從嚴治黨的必然要求，也是對發(fā)生在公眾身邊腐敗鏟除的必然回應。在具體的戰(zhàn)術(shù)選擇上，扶貧領(lǐng)域腐敗的治理堅持抓早抓小、快查快辦的基本原則，從發(fā)現(xiàn)的小問題小苗頭著手，依法依規(guī)及時處理，避免因腐敗對貧困戶造成的侵害，減小因腐敗而影響脫貧攻堅的阻力。全面落實各級黨委政府、紀委在扶貧領(lǐng)域腐敗治理中的主體責任和監(jiān)督責任，以問題為導向，以扶貧腐敗多發(fā)的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)為切入點，找準“病灶”，精準施治。在制度建設(shè)上圍繞扶貧政策執(zhí)行的特殊性，進一步扎緊制度的籬笆，織密監(jiān)督的網(wǎng)絡，讓權(quán)力在制度下受限，讓權(quán)力在監(jiān)督下運行。

構(gòu)建以紀委監(jiān)委為主體，扶貧的各職能部門、社會媒體、公眾共同參與的協(xié)同監(jiān)督體系。改變紀委監(jiān)委在監(jiān)督中單打獨斗作用，發(fā)揮各相關(guān)主體在監(jiān)督中的互動作用。利用現(xiàn)代技術(shù)手段，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在腐敗治理中的應用價值，以省級為單位，構(gòu)建起全省精準扶貧管理信息平臺，助力扶貧領(lǐng)域監(jiān)督管理。建立涵蓋貧困戶、財政、民政、公安等各類信息的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級信息管理的互通互聯(lián)，有條件、分步驟實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。各相關(guān)監(jiān)督主體以信息平臺為媒介，溝通信息反饋信息，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時處理問題。利用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，對數(shù)據(jù)的正當性做出實時分析，評估廉潔風險點，發(fā)出預警信號。

建立扶貧項目資金陽光管理機制，讓項目資金在陽光下流動。“陽光是最好的防腐劑”，減少腐敗杜絕腐敗就是要讓腐敗滋生的土壤被陽光照耀，讓腐敗的發(fā)生條件和機會在陽光下無處可藏。絕大部分腐敗是圍繞扶貧項目資金的騙取套取、冒領(lǐng)截留而發(fā)生的。程序不公開，規(guī)范不明確，資金流向不確定等是這些腐敗行為發(fā)生的根本原因。為此要建立起項目資金公開監(jiān)督制度，讓項目資金規(guī)范運行規(guī)范使用。程序公開、內(nèi)容公開、監(jiān)督救助公開、結(jié)果公開是陽光管理機制的基本要求：內(nèi)容公開包括明確扶貧項目，各類資金的數(shù)量金額及領(lǐng)取方式；程序公開包括項目資金審批流程、辦理節(jié)點；監(jiān)督救助公開包括公眾在遇到問題時的救助方式和途徑；結(jié)果公開包括項目資金最終使用流向。實現(xiàn)盯人、盯錢、盯事相結(jié)合的公開透明、陽光操作的監(jiān)管機制。

【本文作者分別為南昌大學公共管理學院教授、博導，南昌大學公共管理學院講師、博士生研究生】

責編：李 懿 / 董惠敏