片面強調(diào)基層政權的剛性特征，或許增加了城市管理層級和成本——

自改革開放以來，隨著原有“單位制”的解體，我國社會治理重心其實一直在向基層下移，街道等基層政權組織所承擔的工作和任務在不斷增加，人員隊伍和財力規(guī)模也在不斷擴大，街道辦事處在基層治理中所起到的作用越來越大。1954年開始實施的《街道辦事處條例》客觀上難以適應新的形勢要求，所以2009年被全國人大廢止。但從微觀上看，這個下移過程也并非是線性的，以保證基層“有權、有人、有力”為目標的治理重心下移并未完全到位，基層政權“小馬拉大車”、人才缺乏、組織虛弱渙散的現(xiàn)象其實并不鮮見。在許多大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，甚至出現(xiàn)基層政權超負荷運作、社會脫序以及公共服務資源嚴重匱乏等現(xiàn)象。

當然，這種局面的出現(xiàn)也有著體制性的原因：一方面，科層體制具有權力向上集中的本性，伴隨權力的“磁力效應”，各類資源如人才、資金等也會向上集中，這在本質(zhì)上與重心下移是一個相反的過程；另一方面，相對于街道擴張而言，城市的要素(包括人口)聚集效應過強，特別是北京、上海這樣的超大城市，人口密度超過理想標準（每平方公里一萬人）數(shù)倍，社會問題隨之呈幾何級數(shù)增加，運用傳統(tǒng)治理方式的街道即使擴張了編制和人員，一定程度上也滿足不了形勢的變化和要求。

在這種歷史背景下，進一步推進社會治理重心下移必須超越僅僅“放權、放人、放資源”的舊有思維，以及簡單擴充基層政權人員編制和隊伍的傳統(tǒng)路徑，而應在以下三個深層次問題上著力謀劃、探索和突破。

第一，從國家治理來看，如何通過重心下移彌補“單位制”消解后的地方治理空白，特別是自主性治理架構的缺失。有學者提出“雙向建構”框架，認為基層社會治理既是國家建設的組成部分，又是社會自治的組成部分。因此，新時代基層社會的“再組織化”過程不同于傳統(tǒng)單位制的“組織化”，必須兼具現(xiàn)代國家治理體系構建以及現(xiàn)代社會自治體系構建兩個維度。從國家治理體系建設來看，必須將基層社會治理吸納進國家法治建設進程，提高基層社會治理法治化水平，用法治手段調(diào)節(jié)各類社會事務和基層事務。多年實踐發(fā)現(xiàn)，以居民自治和社會共治為內(nèi)核的社區(qū)缺乏如執(zhí)法權、監(jiān)管權等剛性管控手段和財政資源，很難直接面對和解決類似治安綜合治理、流動人口管理、街道市容市貌等錯綜復雜的基層社會問題。另一方面，又要著力構建活力有序的社會自治和共治體系，探索新的“社會動員”方式。片面強調(diào)基層政權的剛性特征會直接導致街道這類城市政府派出機構被政府化和實體化，增加城市管理層級和成本。如何把這兩方面結(jié)合起來，在基層真正實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，這是理論和實踐面臨的重要課題，需要進一步在實踐中回答。

第二，從政府管理來看，如何通過重心下移彌補“條塊分割”造成的管理縫隙，克服管理“碎片化”傾向，提高管理績效。近年來，一些城市基層體制改革基本上都遵循了“行政的歸行政、社會的歸社會”的思路：社區(qū)黨委統(tǒng)攬全局，行政服務中心承擔行政管理事務，社區(qū)委員會開拓居民自治。雖然這種思路在理論上能說得通，但從實踐來看，缺乏街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，區(qū)級政府職能部門的向下延伸容易陷入各自為政、條塊分割的格局，部分事務在各部門間互相推諉扯皮，降低了政務的社會回應度，也產(chǎn)生基層治理的“碎片化”問題。治理重心下移必須彌補這種體制和管理縫隙，在基層整合資源、形成合力，將各種隊伍和資源擰成一股繩，而不是簡單解決人財物的數(shù)量問題和歸屬問題。

第三，從社會參與來看，如何通過重心下移彌補基層共同體的缺失，重塑基層社會的公共理性和公共精神。推動公共性和公共領域的規(guī)范、有序發(fā)展，是構建現(xiàn)代社會治理體系的重要基礎。任何國家和政府都不可能包攬所有基層管理和服務事務，而必須通過塑造基層社會共同體來激活自治功能。缺乏基層群眾對公共問題的持續(xù)關注，以及理性、負責的公共精神，有序、穩(wěn)定的參與機制，基層共同體及其自治功能就難以真正形成和發(fā)揮作用。但在“去單位化”、人口高速流動以及“陌生人社會”遍布的中國語境之中，基層共同體的內(nèi)涵結(jié)構、外延形態(tài)到底是什么？如何構建充滿生機活力的基層共同體？政黨、政府、社會組織、社會精英、市民等在這個共同體的框架中如何有序參與、互動？共同體最核心的聯(lián)系紐帶是什么？如何通過共同體建設化解各種社會矛盾、糾紛等“疑難雜癥”？這些問題也有待深入探討和回答。

（作者為上海師范大學行政管理系主任、教授）