【摘要】積極推行公職律師制度，能為依法辦事提供法治保障。因此，各級黨政機關需提高對公職律師工作在依法治國中重要作用的認識，對公職律師的工作機構等必要工作條件提供保障，提高公職律師待遇，保障公職律師依法履行工作職責。

【關鍵詞】公職律師  黨政機關  依法行政    【中圖分類號】D926.5    【文獻標識碼】A

自2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，要求積極推行法律顧問制度、公職律師和公司律師制度以來，各級黨政機關按照要求，在2017年底之前相繼建立了公職律師制度。從目前實際情況而言，很多公職律師在黨政機關的工作中并沒有充分發(fā)揮自己的法律職責。對此，必須改進工作，各級黨政機關應當保障和支持公職律師依法履行職責，公職律師也應當在工作中全面發(fā)揮自己的法律職責。

黨政機關公職律師的設置及在工作中存在的問題

我國在全面建設社會主義法治國家的進程中，黨政機關都必須加強法治建設，依法執(zhí)政、依法行政，在法治的范圍內(nèi)履行職責，保護人民的權益。但是，我國的司法機關依法執(zhí)行法律職責，偵查刑事案件，監(jiān)督國家工作人員，依法審理刑事、民事和行政案件，不能給黨政機關提供法律服務。而為社會提供法律服務的律師事務所及其律師，是為案件當事人以及其他民事主體提供法律服務，同樣不能給黨政機關提供法律服務。因此，在依法治國的大環(huán)境下，黨政機關只能自己設置公職律師，聘請法律顧問，才能保障其依法執(zhí)政。

公職律師是指在黨政機關設立的，由黨政機關支付薪酬，屬于國家公務員序列的律師。黨政機關的公職律師主要辦理本機關的法律事務，以提高黨政機關依法執(zhí)政、依法行政水平，在法律上維護國家利益。公職律師不是為社會成員提供服務的律師，不得為社會提供有償法律服務。

就目前情況來看，盡管在全國范圍內(nèi)，黨政機關的公職律師制度已經(jīng)全面建立，但在實際工作推進中仍然面臨一些問題和困難。一是公職律師的隊伍規(guī)模較小，人數(shù)很少，有待于進一步擴大。同時，能夠正常開展公職律師工作的黨政機關仍然還是少數(shù)，與中央提出的目標要求還有一定差距。二是公職律師參與所在單位法律事務工作主要停留在較淺層面，突出表現(xiàn)在“兩多兩少”，即公職律師參與行政訴訟、復議、政府信息公開等具體法律事務多，為重大決策、重大事項提供的法律意見少；對公職律師履行崗位職責提出的要求多，對不按規(guī)定聽取公職律師法律意見的行為依法依規(guī)追究責任的少。三是針對公職律師的體制機制有待完善，《中華人民共和國律師法》等法律、法規(guī)只對社會律師作了規(guī)定，沒有對公職律師作出規(guī)定，公職律師的法律地位、權利義務還沒有明確的法律依據(jù)，公職律師在申請程序、管理體制、工作流程、年度考核、教育培訓、考核獎懲、經(jīng)費支持、配套保障等方面也未形成統(tǒng)一規(guī)范的制度體系。因此，可以說，公職律師制度已經(jīng)啟動，但存在問題很多，需要在法律、法規(guī)層面進行全面規(guī)范。

黨政機關公職律師不能很好履行職責的主要原因

個別基層黨政機關領導干部對公職律師工作不重視，這是公職律師工作開展不好，不能很好地履行職責的最主要原因。在個別基層黨政機關中，基本上都是“一把手”說了算，各種問題都是請示“一把手”決定。而常年養(yǎng)成的這種工作習慣，讓“一把手”認為自己就代表黨委、代表政府，自己說的話就是黨委的決定，就是政府的決定，即使通過黨委會、政府常務會議或者辦公會議討論，也基本上是“一把手”說了算。在這樣的工作體制下，公職律師無法發(fā)揮作用，也沒有必要由公職律師對黨政機關的決策進行法律上的論證。

少數(shù)基層黨政機關及其領導干部錯誤地認為黨政機關的公職律師就是為了應對行政復議、訴訟、仲裁等法律糾紛的專職律師。按照《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》規(guī)定，黨政機關的公職律師有七項工作，而參與處理行政復議、訴訟、仲裁等法律事務，僅僅是公職律師的職責之一。但是，少數(shù)基層黨政機關及其領導干部并沒有全面理解公職律師的工作職責，僅僅認為公職律師就是應對復議、訴訟、仲裁事務的專職人員，而讓公職律師去論證黨政機關的重大決策問題，是公職律師超越了職權，代行了領導干部的職責。

公職律師的法律地位沒有準確界定，無法正常履行職責。按照規(guī)定，公職律師是公務員，是黨政機關編制內(nèi)的人員。但是，公職律師在黨政機關中，到底是何種地位，在何種編制之中，尚不明確。名不正則言不順，公職律師在機關中沒有確定的機構、地位，就無法正常履行職責。就企業(yè)律師而言，現(xiàn)在絕大多數(shù)的企業(yè)特別是大規(guī)模的公司，都設有法律部。但是，法律部設置的地位不同，所起的作用就不一樣。有的企業(yè)將法律部作為與財務部、人事部同樣重要地位的部門，其領導人是企業(yè)的襄理，也就是“三把手”的地位，所有的企業(yè)決策，如果法律部不簽字、法律總監(jiān)或者襄理不簽字，公司的“一把手”就不簽字且不發(fā)生決策的后果。在這樣的企業(yè)中，法律顧問或者是企業(yè)律師有了良好的工作環(huán)境，就能夠充分發(fā)揮自己的作用。如果黨政機關也能夠像企業(yè)一樣設置法律服務部等公職律師機構，其領導干部亦有這樣的地位，相信公職律師的職責一定會發(fā)揮好。

黨政機關中公職律師的薪酬等待遇有待提高，否則無法吸引更好的律師從事公職律師工作。毫不諱言，公職律師與專職為社會提供法律服務的律師在經(jīng)濟收入上相比較，顯然會低得多，公職律師通常就是公務員薪金，額外會有一定的辦案補貼，再加上個別黨政機關領導干部不重視，沒有辦法吸引資深、法律修養(yǎng)好的律師從事公職律師工作，即使投身于黨政機關的公職律師工作中，也很難充分發(fā)揮其作用。從而，影響了公職律師的工作積極性，無法激勵公職律師進行創(chuàng)造性工作的熱情，無法充分發(fā)揮公職律師的職能作用。

全面發(fā)揮黨政機關公職律師職責是依法執(zhí)政、依法行政的保障

面對黨政機關公職律師工作存在的問題以及發(fā)生這些問題的原因，黨政機關應當在以下方面改進公職律師工作。

提高對公職律師工作在依法治國中重要作用的認識。按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關于“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關我們黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安”；“全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國”的要求，黨政機關必須提高公職律師工作對加強依法治國重要作用的認識。只有把認識統(tǒng)一到《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求上來，才能夠加強對公職律師工作的領導，使公職律師充分發(fā)揮其工作職責。對此，要按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳的要求，黨政機關主要負責同志作為推進法治建設第一責任人，要認真抓好本地區(qū)、本部門、本單位的法律顧問、公職律師和公司律師制度的實施。未盡職責的，應當追究其責任。

全面認識和保障黨政機關公職律師依法履行工作職責。按照《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》第七項規(guī)定，黨政機關法律顧問應當履行下列職責：第一，為重大決策、重大行政行為提供法律意見；第二，參與法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證；第三，參與合作項目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以黨政機關為一方當事人的重大合同；第四，為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務；第五，參與處理行政復議、訴訟、仲裁等法律事務；第六，所在黨政機關規(guī)定的其他職責。按照對公職律師工作職責的規(guī)定，公職律師的職責就絕不是僅僅參與處理行政復議、訴訟、仲裁等法律事務，更重要的是為黨政機關重大決策、重大行政行為提供法律意見，參與法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草和論證工作等。這是保證黨政機關決策和法律法規(guī)規(guī)章以及黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件依法、合規(guī)、正確的重要措施。因此，黨政機關要按照以下要求充分發(fā)揮法律顧問、公職律師的作用：其一，討論、決定重大事項之前，應當聽取法律顧問、公職律師的法律意見；其二，起草、論證有關法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿，應當請法律顧問、公職律師參加，或者聽取其法律意見；其三，依照有關規(guī)定應當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取的事項，或者法律顧問、公職律師認為不合法不合規(guī)的事項，不得提交討論、作出決定。對應當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取，應當請法律顧問、公職律師參加而未落實，應當采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴重不良影響的，依法依規(guī)追究黨政機關主要負責人、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的責任。

黨政機關應當對公職律師的工作機構等必要工作條件提供保障。按照中共中央辦公廳和國務院辦公廳的要求，黨內(nèi)法規(guī)工作機構、政府法制機構等法律事務部門，應當分別承擔本單位法律顧問辦公室職責，負責本單位法律顧問、公職律師、公司律師的日常業(yè)務管理，協(xié)助組織人事部門對法律顧問、公職律師、公司律師進行遴選、聘任、培訓、考核、獎懲，以及對本單位申請公職律師、公司律師證書的工作人員進行審核等。在這其中，就是黨政機關應當設置法律事務部門，并且該部門是本單位法律顧問辦公室。從目前來看，黨委的法規(guī)工作機構多數(shù)存在，大致設置在辦公室（廳）中。政府的法制機構已經(jīng)合并在司法行政部門，究竟是由司法行政部門負責此項工作，還是在政府中另行建立公職律師的機構，尚不得而知。依筆者所見，行政機關應當有自己的法制機構，最起碼也要由合并在司法行政機構中的政府法制機構，負責政府公職律師辦公室的工作。同時，還要提高黨政機構公職律師部門的地位，特別是要把總法律顧問作為同級機關的領導成員，保證公職律師有足夠的地位，能夠履行公職律師的職責。否則，名不正則言不順，想要充分發(fā)揮公職律師的職責，是不太可能的。

提高公職律師待遇，保障公職律師依法履行職責。在《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中，沒有規(guī)定公職律師的權利，只是對外聘法律顧問在履行法律顧問職責期間享有下列權利：一是依據(jù)事實和法律，提出法律意見；二是獲得與履行職責相關的信息資料、文件和其他必需的工作條件；三是獲得約定的工作報酬和待遇；四是與聘任機關約定的其他權利。這些有關法律顧問的權利規(guī)定，關于報酬和待遇以及其他權利方面的內(nèi)容，都需要進行約定。對此，應聘的公職律師應當與聘請的黨政機關事先通過合同對有關的薪金、待遇，以及其他權利等內(nèi)容約定好。對于公職律師接受的約定，黨政機關應當履行約定的義務，不得違約。對于黨政機關自己的公職律師，也應當提高待遇，在管理體制、工作流程、年度考核、教育培訓、考核獎懲、經(jīng)費支持、配套保障等方面，要形成統(tǒng)一規(guī)范的制度體系，保障公職律師依法履行職責，在黨政機關中充分發(fā)揮自己的作用。

（作者為天津大學法學院卓越教授，中國人民大學民商事法律科學研究中心教授）

【參考文獻】

①《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)<關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見>》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，2016年6月16日。

②《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

責編/肖晗題    美編/楊玲玲  史航（見習）

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