三、美國政府的貿(mào)易保護(hù)主義行為

美國存在大量扭曲市場競爭、阻礙公平貿(mào)易、割裂全球產(chǎn)業(yè)鏈的投資貿(mào)易限制政策和行為，有損以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制，并嚴(yán)重影響中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系正常發(fā)展。

（一）歧視他國產(chǎn)品

美國大量監(jiān)管政策違反公平競爭原則，歧視他國產(chǎn)品，具有明顯的利己主義和保護(hù)主義傾向。美國通過立法直接或間接限制購買其他國家產(chǎn)品，使他國企業(yè)在美遭受不公平待遇，中國企業(yè)是其中的主要受害者。

美國產(chǎn)品市場的公平競爭環(huán)境不如多數(shù)發(fā)達(dá)國家，甚至遜于一些發(fā)展中國家。根據(jù)經(jīng)合組織發(fā)布的2013年“產(chǎn)品市場監(jiān)管指標(biāo)”【30】對35個(gè)經(jīng)合組織國家進(jìn)行排名，前3位是荷蘭、英國和澳大利亞。美國只排在第27位，反映出美國市場監(jiān)管政策對產(chǎn)品市場公平競爭存在較多障礙。而在加入12個(gè)非經(jīng)合組織國家的指標(biāo)后，美國在47個(gè)國家中僅列第30位，其產(chǎn)品市場公平競爭環(huán)境不及立陶宛、保加利亞和馬耳他等非經(jīng)合組織國家。

美國對他國產(chǎn)品的歧視程度遠(yuǎn)高于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家，甚至也高于一些發(fā)展中國家。根據(jù)“產(chǎn)品市場監(jiān)管指標(biāo)”二級指標(biāo)“國外供應(yīng)商差別待遇”【31】對35個(gè)經(jīng)合組織國家進(jìn)行排名，2013年美國排在第32位，表明美國產(chǎn)品市場對外國存在嚴(yán)重歧視。若包括12個(gè)非經(jīng)合組織國家的指標(biāo)，美國在47個(gè)國家中排名第39位，歧視程度比巴西、保加利亞、塞浦路斯、印度、印度尼西亞和羅馬尼亞等非經(jīng)合組織國家更高【32】（圖7）。

美國通過立法嚴(yán)格要求政府部門采購本國產(chǎn)品，并對采購他國產(chǎn)品設(shè)置歧視性條款。例如，《購買美國產(chǎn)品法案》規(guī)定，美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)僅能采購在美國生產(chǎn)的加工最終產(chǎn)品以及在美國開采或生產(chǎn)的未加工品【33】。《美國法典》規(guī)定，針對申請聯(lián)邦政府或州政府資助的公共交通項(xiàng)目，必須使用美國國產(chǎn)的鐵、鋼和制成品【34】。《農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展、食品和藥品管理及相關(guān)機(jī)構(gòu)撥款法案》規(guī)定，撥款資金不得為學(xué)校午餐、兒童成人關(guān)照食品、兒童夏日食品服務(wù)、學(xué)校早餐等項(xiàng)目購買從中國進(jìn)口的生的或加工過的家禽產(chǎn)品?！?5】《國防授權(quán)法案》以國家安全為由，規(guī)定禁止聯(lián)邦政府采購中國企業(yè)提供的通訊設(shè)備和服務(wù)【36】。

（二）濫用“國家安全審查”，阻礙中國企業(yè)在美正常投資活動

美國是全球范圍內(nèi)最早對外國投資實(shí)施安全審查的國家。1975年，美國專門成立外國投資委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)測外國投資對美國的影響。1988年，美國通過《?？松?mdash;弗洛里奧修正案》，對《1950年國防生產(chǎn)法》進(jìn)行了修正，授權(quán)美國總統(tǒng)及其指派者對外資并購進(jìn)行審查?！?007年外商投資與國家安全法案》擴(kuò)充了外國投資委員會【37】，擴(kuò)大其安全審查范圍。從半個(gè)多世紀(jì)的立法過程看，美國對外國投資實(shí)施安全審查的主線就是收緊法規(guī)政策，擴(kuò)大監(jiān)管隊(duì)伍和審查范圍，近期特別針對中國強(qiáng)化了審查和限制。

在外商投資安全審查實(shí)踐中，美國“國家安全審查”的依據(jù)模糊不清，審查力度不斷加大。根據(jù)美國外國投資委員會的歷年外資安全審查報(bào)告【38】，2005—2008年審查外國投資交易案例468起，其中需要進(jìn)入調(diào)查階段的案例37起，占比僅8%。但自2008年美國財(cái)政部發(fā)布《外國人合并、收購和接管規(guī)制：最終規(guī)則》【39】以后，2009—2015年期間審查的770起案例中，需要進(jìn)入調(diào)查階段的達(dá)到310起，占比陡然提高到40%。尤其是在最新披露的2015年數(shù)據(jù)中，這一比例進(jìn)一步提高到46%，處于較高水平（圖8）。

中國企業(yè)是美國濫用國家安全審查的主要受害者之一。美國外國投資委員會成立以來，美國總統(tǒng)根據(jù)該委員會建議否決的4起投資交易均系針對中國企業(yè)或其關(guān)聯(lián)企業(yè)。2013—2015年，美國外國投資委員會共審查39個(gè)經(jīng)濟(jì)體的387起交易，被審查的中國企業(yè)投資交易共74起，占19%，連續(xù)三年位居被審查數(shù)量國別榜首。從近年來美國否決和阻止中國企業(yè)投資的數(shù)據(jù)來看（表4和表5），美國外國投資委員會對華投資審查范圍已從半導(dǎo)體、金融行業(yè)擴(kuò)大至豬飼養(yǎng)等食品加工業(yè)。加上其審查程序不透明、自由裁量權(quán)極大、否決原因披露不詳?shù)纫蛩兀?ldquo;危害國家安全”為由阻礙正常交易的情況更為嚴(yán)重。

美國新立法進(jìn)一步加強(qiáng)外資安全審查。2018年8月13日，美國總統(tǒng)簽署了《2019財(cái)年國防授權(quán)法案》，作為其組成部分的《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》賦予了外國投資委員會更大審查權(quán)，包括擴(kuò)大受管轄交易范圍、擴(kuò)充人員編制、引入“特別關(guān)注國”概念、增加考慮審查因素等，投資審查收緊趨勢明顯。其中，特別要求美國商務(wù)部在2026年前每兩年提交一份關(guān)于中國企業(yè)在美投資情況的分析報(bào)告【40】。

（三）提供大量補(bǔ)貼，扭曲市場競爭

美國聯(lián)邦和地方政府對部分產(chǎn)業(yè)和企業(yè)提供大量補(bǔ)貼、救助和優(yōu)惠貸款，這些補(bǔ)貼行為在很大程度上阻礙了市場的公平競爭。根據(jù)美國補(bǔ)貼監(jiān)控組織“好工作優(yōu)先”統(tǒng)計(jì)，2000—2015年間，美國聯(lián)邦政府以撥款、稅收抵免等方式至少向企業(yè)補(bǔ)貼了680億美元，其中582家大公司獲得的補(bǔ)貼占總額的67%【41】。同一時(shí)期，美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)向私人部門提供了數(shù)千億美元的貸款、貸款擔(dān)保和救助援助。享受美國政府補(bǔ)貼的行業(yè)十分廣泛，在列入統(tǒng)計(jì)的49個(gè)行業(yè)中，汽車、航空航天和軍工、電氣和電子設(shè)備、油氣、金融服務(wù)、化工、金屬、零售、信息技術(shù)等均在前列【42】。美國州和地方政府也給予了企業(yè)大量補(bǔ)貼。由于州政府在補(bǔ)貼方面基本不受聯(lián)邦政府的管轄，其補(bǔ)貼方式及金額透明度低，具有較大隱蔽性，實(shí)際補(bǔ)貼額遠(yuǎn)高于其披露數(shù)額。

在航空領(lǐng)域，美國波音公司2000年以來獲得聯(lián)邦和州（地方）政府的定向補(bǔ)貼金額145億美元；2011年以來獲得來自各級政府的貸款、債券融資、風(fēng)險(xiǎn)投資、貸款擔(dān)保、救助等737億美元【43】（專欄5）。

在汽車行業(yè)，美國聯(lián)邦和州政府均有對汽車的扶持政策，并向大型汽車企業(yè)提供巨額救助和變相補(bǔ)貼。國際金融危機(jī)期間，美國政府在“不良資產(chǎn)援助計(jì)劃”下設(shè)立“汽車產(chǎn)業(yè)資助計(jì)劃”（AIFP），為大型汽車企業(yè)提供了近800億美元的資金救助【44】。2007年，美國能源部依據(jù)《2007年能源獨(dú)立和安全法案》第136條款制定了“先進(jìn)技術(shù)汽車制造貸款項(xiàng)目”，美國國會對該項(xiàng)目的授權(quán)貸款總額達(dá)到250億美元【45】。特斯拉公司自2000年以來得到美國聯(lián)邦和州（地方）政府超過35億美元的補(bǔ)貼【46】。

在計(jì)算機(jī)和半導(dǎo)體制造領(lǐng)域，美國事實(shí)上早就在執(zhí)行由政府引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策。上世紀(jì)80年代，美國政府對美國半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟撥款10億美元，以創(chuàng)造具有“超前競爭性”的技術(shù)，保持美國技術(shù)領(lǐng)先地位，避免過度依賴外國供應(yīng)商。蘋果公司研發(fā)的幾乎所有產(chǎn)品，包括鼠標(biāo)、顯示器、操作系統(tǒng)、觸摸屏等，都得到了美國政府部門的支持，甚至有些直接萌芽于政府實(shí)驗(yàn)室。

在軍工領(lǐng)域，美國對軍工企業(yè)提供了包括稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、采購承諾等不同形式的支持，對瀕臨破產(chǎn)的大型軍工企業(yè)提供臨時(shí)性政府貸款、企業(yè)重組基金、破產(chǎn)保護(hù)、過渡基金和債務(wù)減免等優(yōu)惠政策。《2014年美國國防生產(chǎn)法案》規(guī)定，“總統(tǒng)可授權(quán)擔(dān)保機(jī)構(gòu)向私營機(jī)構(gòu)提供貸款擔(dān)保，以資助該擔(dān)保機(jī)構(gòu)認(rèn)定的，對建立、維護(hù)、擴(kuò)大、保護(hù)或恢復(fù)國防所需生產(chǎn)或服務(wù)至關(guān)重要的任何軍工承包商、分包商、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或其他國防生產(chǎn)供應(yīng)商等”。2016年，全球最大的軍工企業(yè)洛克希德·馬丁公司獲得康涅狄格州2億美元資金支持。

在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，美國長期對農(nóng)業(yè)實(shí)施高額財(cái)政補(bǔ)貼政策，世界上絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策均起源于美國。根據(jù)烏拉圭回合談判的結(jié)果，美國可在191億美元的補(bǔ)貼上限內(nèi)對各單項(xiàng)產(chǎn)品提供“黃箱”補(bǔ)貼。憑借雄厚的財(cái)力和充裕的補(bǔ)貼空間，美國對其大量出口的農(nóng)產(chǎn)品提供了高額補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼影響了世界農(nóng)產(chǎn)品的公平競爭，多次遭到相關(guān)國家挑戰(zhàn)，巴西與美國之間歷時(shí)12年之久的陸地棉補(bǔ)貼案就是典型代表。2014年，美國對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策作出重大調(diào)整，以“價(jià)格損失保障計(jì)劃”和“農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃”替代原有的“反周期支付”等直接補(bǔ)貼計(jì)劃，但仍與價(jià)格掛鉤，“黃箱”補(bǔ)貼的性質(zhì)并未變化，而支持水平卻持續(xù)增加。美國農(nóng)業(yè)部前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·格勞勃等指出，這兩種保障計(jì)劃設(shè)定的參考價(jià)格均高于過去的目標(biāo)價(jià)格，實(shí)際是提高了補(bǔ)貼支持水平【47】。美國國會研究局的測算表明，兩項(xiàng)保障計(jì)劃2015年和2016年支出分別為101億美元和109億美元，而且2016—2017年度支持水平超出了2014年新法案出臺前的水平【48】。其中，對各單項(xiàng)產(chǎn)品支持的總金額接近150億美元，為近10年的最高水平【49】。此外，美國還通過各類信用擔(dān)保計(jì)劃促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口，并通過各類非緊急糧食援助計(jì)劃將大量過剩農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移到國外，導(dǎo)致了嚴(yán)重的商業(yè)替代，對受援國當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品市場造成嚴(yán)重干擾，侵害了其他農(nóng)產(chǎn)品出口國的利益。

（四）使用大量非關(guān)稅壁壘

世界貿(mào)易組織并不完全禁止對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)實(shí)行保護(hù)，但原則是削減非關(guān)稅壁壘、提升政策措施透明度，使其對貿(mào)易的扭曲減少到最低限度。美國采用大量更具隱蔽性、歧視性和針對性的非關(guān)稅壁壘，對國內(nèi)特定市場施以嚴(yán)格保護(hù)，明顯扭曲了貿(mào)易秩序和市場環(huán)境。

根據(jù)世界貿(mào)易組織統(tǒng)計(jì)，美國當(dāng)前已通報(bào)的衛(wèi)生和植物檢疫以及技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施分別有3004項(xiàng)和1574項(xiàng)，占全球的比重分別高達(dá)18%和6.6%（圖9）。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織2018年6月29日的報(bào)告《對貿(mào)易監(jiān)管數(shù)據(jù)的分析揭露新的重大發(fā)現(xiàn)》【50】中提到，要把一棵樹進(jìn)口到美國，需滿足54項(xiàng)衛(wèi)生和植物檢疫措施相關(guān)要求。這些措施嚴(yán)重影響了貨物通關(guān)效率，增加了貿(mào)易成本。

（五）濫用貿(mào)易救濟(jì)措施

根據(jù)世界貿(mào)易組織規(guī)定，成員方在進(jìn)口產(chǎn)品存在傾銷、補(bǔ)貼或進(jìn)口過快增長對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的情況下，可以使用貿(mào)易救濟(jì)措施，但有嚴(yán)格限定條件。美國大量使用貿(mào)易救濟(jì)措施對本國產(chǎn)業(yè)實(shí)施保護(hù)，其中相當(dāng)大一部分針對中國。

美國貿(mào)易保護(hù)主義措施增多，在全球占比不斷提高。全球貿(mào)易預(yù)警（GlobaltradeAlert）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年，全球共有837項(xiàng)新的保護(hù)主義干預(yù)措施，其中美國出臺143項(xiàng)措施，占全球總數(shù)的17.1%。2018年1—7月底，美國出臺的保護(hù)主義措施占全球比重達(dá)到33%（圖10）。

美國國際貿(mào)易委員會的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月17日，美國仍在生效的反傾銷和反補(bǔ)貼措施共有44項(xiàng)（圖11），其中58%是2008年金融危機(jī)以來新采取的“雙反”措施，主要針對中國、歐盟和日本。

在反傾銷調(diào)查中，美國拒不履行《中國加入世貿(mào)組織議定書》第15條約定的義務(wù)，繼續(xù)依據(jù)其國內(nèi)法，對中國適用“替代國”做法。根據(jù)美國國會問責(zé)局的測算，被認(rèn)定為市場經(jīng)濟(jì)的國家所適用的反傾銷稅率明顯低于非市場經(jīng)濟(jì)國家。一般來說，美國對中國的反傾銷稅平均稅率是98%，而對市場經(jīng)濟(jì)國家的平均稅率為37%【51】。2018年以來，美國作出18項(xiàng)涉及中國產(chǎn)品的裁決，其中14項(xiàng)稅率都在100%以上。此外，美國在替代國的選擇上也具有較大隨意性【52】。中國出口商在美國的傾銷調(diào)查中受到嚴(yán)重不公正和歧視性對待。