四、美國政府的貿(mào)易霸凌主義行為

美國作為二戰(zhàn)結(jié)束后國際經(jīng)濟(jì)秩序和多邊貿(mào)易體制的主要建立者和參與者，本應(yīng)帶頭遵守多邊貿(mào)易規(guī)則，在世界貿(mào)易組織框架下通過爭端解決機(jī)制妥善處理與其他成員國之間的貿(mào)易摩擦，這也是美國政府曾經(jīng)向國際社會作出的明確承諾。但是，美國新政府上任以來，片面強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”，奉行單邊主義和經(jīng)濟(jì)霸權(quán)主義，背棄國際承諾，四面出擊挑起國際貿(mào)易摩擦，不僅損害了中國和其他國家利益，更損害了美國自身國際形象，動(dòng)搖了全球多邊貿(mào)易體制根基，最終必將損害美國長遠(yuǎn)利益。

（一）根據(jù)美國國內(nèi)法單方面挑起貿(mào)易摩擦

美國現(xiàn)任政府以產(chǎn)業(yè)損害和保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)為由，繞開世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制，單純根據(jù)美國國內(nèi)法挑起國際貿(mào)易摩擦，以“232條款”、“201條款”和“301條款”名義發(fā)起一系列調(diào)查。在調(diào)查中選擇性使用證據(jù)材料，得出武斷結(jié)論，而且未經(jīng)世界貿(mào)易組織授權(quán)，非法使用懲罰性高關(guān)稅對待世界貿(mào)易組織成員，嚴(yán)重違反世界貿(mào)易組織最基本、最核心的最惠國待遇、關(guān)稅約束等規(guī)則和紀(jì)律。這種單邊主義行為，不僅損害了中國和其他成員利益，更損害了世界貿(mào)易組織及其爭端解決機(jī)制的權(quán)威性，使多邊貿(mào)易體制和國際貿(mào)易秩序面臨空前險(xiǎn)境。

對多國產(chǎn)品開展“232調(diào)查”。美國政府濫用“國家安全”概念推行貿(mào)易保護(hù)措施。2017年4月，美國政府依據(jù)本國《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條款，以所謂“國家安全”為由對包括中國在內(nèi)的全球主要經(jīng)濟(jì)體的鋼鐵和鋁產(chǎn)品發(fā)起“232調(diào)查”【53】，并依據(jù)單方面調(diào)查結(jié)果，于2018年3月宣布對進(jìn)口鋼鐵和鋁分別加征25%和10%的關(guān)稅，招致各方普遍反對和報(bào)復(fù)。2018年4月5日，中國率先將美國鋼鋁232措施訴諸世界貿(mào)易組織。美國宣布自6月1日恢復(fù)對歐盟鋼鋁產(chǎn)品加征關(guān)稅后，歐盟也予以反擊并向世界貿(mào)易組織申訴，指責(zé)美國的措施違反世界貿(mào)易組織規(guī)則。歐盟貿(mào)易專員馬姆斯特羅姆稱，美國正在進(jìn)行“危險(xiǎn)游戲”，歐盟如不作回應(yīng)將等同于接受這些非法關(guān)稅。截至2018年8月，已有9個(gè)世界貿(mào)易組織成員向世界貿(mào)易組織起訴美國鋼鋁232措施。2018年7月，美國政府又以所謂“國家安全”為由，對進(jìn)口汽車及零配件發(fā)起新的“232調(diào)查”。

眾所周知，鋼、鐵等屬于一般性生產(chǎn)資料，汽車屬大眾消費(fèi)品，與“國家安全”建立聯(lián)系非常牽強(qiáng)。美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所高級研究員查德·鮑恩認(rèn)為，美國汽車產(chǎn)能利用率超過了80%，美國約98%的乘用車進(jìn)口來自歐盟、日本、加拿大、韓國和墨西哥，以汽車危及美國國家安全為由開展調(diào)查是站不住腳的【54】。美國政府隨意擴(kuò)大國家安全概念范圍，毫無理論和歷史依據(jù)，其實(shí)質(zhì)是利用相關(guān)法條賦予總統(tǒng)行政權(quán)力，繞過常規(guī)法律限制實(shí)施貿(mào)易保護(hù)（專欄6）。

對多國產(chǎn)品開展“201調(diào)查”。2017年5月，美國依據(jù)本國《1974年貿(mào)易法》，對進(jìn)口洗衣機(jī)和光伏產(chǎn)品發(fā)起“201調(diào)查”【55】，并在2018年1月決定對前者征收為期3年、稅率最高達(dá)50%的關(guān)稅，對后者征收為期4年、稅率最高達(dá)30%的關(guān)稅。這是2001年以來美國首次發(fā)起“201調(diào)查”。作為美國進(jìn)口洗衣機(jī)的主要來源，韓國已于5月向世界貿(mào)易組織提起磋商請求，并宣布將中止對美國部分產(chǎn)品的關(guān)稅減讓措施，以回應(yīng)美國對韓國產(chǎn)品征稅的做法。2018年8月14日，中國將美國光伏產(chǎn)品201措施訴諸世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制。

對中國開展“301調(diào)查”。2017年8月，美國依據(jù)本國《1974年貿(mào)易法》，對中國發(fā)起“301調(diào)查”【56】，并在2018年7月和8月分兩批對從中國進(jìn)口的500億美元商品加征25%關(guān)稅，此后還不斷升級關(guān)稅措施，2018年9月24日起，又對2000億中國輸美產(chǎn)品征收10%的關(guān)稅。“301調(diào)查”是基于美國國內(nèi)法相關(guān)條款開展的貿(mào)易調(diào)查，衡量并要求其他國家接受美國的知識產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和市場準(zhǔn)入要求，否則就采取報(bào)復(fù)性的貿(mào)易制裁手段，早在上世紀(jì)90年代就被稱為“激進(jìn)的單邊主義”。從歷史數(shù)據(jù)看，“301調(diào)查”使用頻率較低且多通過磋商協(xié)議解決。根據(jù)彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所2018年3月發(fā)布的研究報(bào)告【57】，1974年至今，美國共進(jìn)行122起“301調(diào)查”，但自2001年起，只有一起“301調(diào)查”被正式啟動(dòng)。美國政府曾于1994年做出一項(xiàng)“行政行動(dòng)聲明”，表示要按照符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的方式來執(zhí)行“301條款”，即美國只有在獲得世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制授權(quán)后才能實(shí)施“301條款”所規(guī)定的制裁措施。1998年，當(dāng)時(shí)的歐共體向世界貿(mào)易組織提出關(guān)于“301條款”的爭端解決案。世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)構(gòu)認(rèn)為，單從其法律規(guī)定上看，可以初步認(rèn)定“301條款”不符合世界貿(mào)易組織規(guī)定。在本次中美經(jīng)貿(mào)摩擦中，美國政府動(dòng)用“301條款”對中國開展調(diào)查，在未經(jīng)世界貿(mào)易組織授權(quán)的情況下對中國產(chǎn)品大規(guī)模加征關(guān)稅，明顯違反美國政府的上述承諾，其行為是完全非法的。

（二）片面指責(zé)他國實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策

產(chǎn)業(yè)政策是一種彌補(bǔ)市場失靈、改善社會福利的有效工具，只要符合世界貿(mào)易組織確定的規(guī)則，不應(yīng)受到無端指責(zé)。

美國是世界上較早運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策的國家之一。盡管美國很少承認(rèn)實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策，但事實(shí)上美國政府實(shí)施了比官方說法多得多的產(chǎn)業(yè)政策【58】。這些產(chǎn)業(yè)政策的范疇從推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新到政府采購、對特定部門和企業(yè)的補(bǔ)貼，以及關(guān)稅保護(hù)、貿(mào)易協(xié)定等，為增強(qiáng)美國產(chǎn)業(yè)競爭力發(fā)揮了重要作用。

美國為強(qiáng)化制造業(yè)在全球的領(lǐng)導(dǎo)者地位，近年來研究制定了一大批產(chǎn)業(yè)政策。進(jìn)入新世紀(jì)后，特別是國際金融危機(jī)爆發(fā)后的近十年來，美國出臺了一系列產(chǎn)業(yè)政策，其中包括《重振美國制造業(yè)框架》【59】（2009）、《美國制造業(yè)促進(jìn)法案》【60】（2010）、《先進(jìn)制造業(yè)伙伴計(jì)劃》【61】（2011）、《美國制造業(yè)復(fù)興——促進(jìn)增長的4大目標(biāo)》【62】（2011）、《先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略計(jì)劃》【63】（2012）、《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》【64】（2011）、《美國制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)：初步設(shè)計(jì)》【65】（2013）等等，針對重點(diǎn)領(lǐng)域研究制定了《電網(wǎng)現(xiàn)代化計(jì)劃》（2011）、《美國清潔能源制造計(jì)劃》【66】（2013）、《從互聯(lián)網(wǎng)到機(jī)器人——美國機(jī)器人路線圖》【67】（2013）、《金屬增材制造（3D打?。┘夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)路線圖》【68】（2013）、《美國人工智能研究與發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃》【69】（2016）、《美國機(jī)器智能國家戰(zhàn)略》【70】（2018）等。這些政策提出要調(diào)整優(yōu)化政府投資，加大對制造業(yè)投資的力度；加強(qiáng)政府對商品的采購；為出口企業(yè)提供信貸支持，拓展國際市場；資助制造業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新等具體措施。

美國在制定推行產(chǎn)業(yè)政策的同時(shí)，卻對他國正常的產(chǎn)業(yè)政策橫加責(zé)難。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議發(fā)布的《世界投資報(bào)告2018》指出，為應(yīng)對新工業(yè)革命的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，在過去十年中，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家至少有101個(gè)經(jīng)濟(jì)體（占全球GDP的90%以上）出臺了正式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。《中國制造2025》也是在這樣的背景下，借鑒了美國的《先進(jìn)制造業(yè)國家戰(zhàn)略計(jì)劃》、《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》等政策文件，結(jié)合中國實(shí)際制定出臺的?！吨袊圃?025》是一個(gè)引導(dǎo)性、愿景性的文件，也是一個(gè)堅(jiān)持市場主導(dǎo)、開放包容的發(fā)展規(guī)劃。中國政府一直強(qiáng)調(diào)《中國制造2025》是一個(gè)開放的體系，對內(nèi)資外資具有普遍適用性。中國領(lǐng)導(dǎo)人在多個(gè)場合表示，歡迎外國企業(yè)參與《中國制造2025》。2017年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大對外開放積極利用外資若干措施的通知》明確提出，外商投資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)同等適用于《中國制造2025》政策。文件制定過程中，中國嚴(yán)格遵循世界貿(mào)易組織規(guī)定，確保相關(guān)政策合規(guī)透明、公平無歧視?！吨袊圃?025》實(shí)施以來，包括美國企業(yè)在內(nèi)的許多外國企業(yè)均已參與到相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目中來。

（三）以國內(nèi)法“長臂管轄”制裁他國

“長臂管轄”是指依托國內(nèi)法規(guī)的觸角延伸到境外，管轄境外實(shí)體的做法。近年來，美國不斷擴(kuò)充“長臂管轄”的范圍，涵蓋了民事侵權(quán)、金融投資、反壟斷、出口管制、網(wǎng)絡(luò)安全等眾多領(lǐng)域，并在國際事務(wù)中動(dòng)輒要求其他國家的實(shí)體或個(gè)人必須服從美國國內(nèi)法，否則隨時(shí)可能遭到美國的民事、刑事、貿(mào)易等制裁。

以出口管制為例，美國為鞏固技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢，很早就構(gòu)建起一攬子出口管制制度。主要依據(jù)《出口管理法》、《出口管制條例》、《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》，要求美國出口商或用戶出口時(shí)必須申請?jiān)S可證。對于國外購買方而言，則要求不得違反商品最終用途、最終用戶等限制性規(guī)定，否則將受到處罰，包括被列入“實(shí)體清單”，嚴(yán)格限制或禁止從美國進(jìn)口。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2018年8月1日，全球范圍內(nèi)被列入美國商務(wù)部“實(shí)體清單”的主體數(shù)量達(dá)到1013家。這種行為不僅損害了包括美國公司在內(nèi)的相關(guān)企業(yè)利益，還損害了廣大發(fā)展中國家發(fā)展權(quán)利。

美國還在抓緊審查修訂現(xiàn)行出口管制法規(guī)，強(qiáng)化“長臂管轄”行為。2018年8月13日，美國總統(tǒng)簽署了《2019財(cái)年國防授權(quán)法案》，作為其重要組成部分的《出口管制改革法案》提高了對外國控股公司的限制條件，增加了對“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”的出口控制，建立了跨部門協(xié)商機(jī)制以提高執(zhí)法能力。近期，美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)和安全局以“違反美國國家安全或外交政策利益”為由，將44個(gè)中國機(jī)構(gòu)新列入出口管制名單。這種行為給中國企業(yè)參與相關(guān)貿(mào)易制造了障礙，實(shí)質(zhì)是對“長臂管轄”強(qiáng)化和升級。

（四）將國內(nèi)問題國際化、經(jīng)貿(mào)問題政治化

現(xiàn)任美國政府基于國內(nèi)政治需要，將國內(nèi)問題國際化、經(jīng)貿(mào)問題政治化，通過指責(zé)他國轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)矛盾。

美國將國內(nèi)政策失誤和制度缺陷導(dǎo)致的失業(yè)問題錯(cuò)誤歸因于國際貿(mào)易。美國政府認(rèn)為他國通過不公平貿(mào)易的方式搶奪了本國就業(yè)崗位，作為美國貿(mào)易逆差最大來源國，中國首當(dāng)其沖成為主要的被指責(zé)對象。事實(shí)是，根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)，2001—2017年，中美貿(mào)易額增長了4.4倍，但美國失業(yè)率則從5.7%下降到4.1%。尤其是2009年以來，美國從中國進(jìn)口快速增長，同期美國失業(yè)率反而呈現(xiàn)出持續(xù)下降的態(tài)勢，美國政府指責(zé)的貨物進(jìn)口和失業(yè)率之間的替代關(guān)系并不存在（圖12）。2017年美國國會研究中心報(bào)告顯示，2010—2015年，盡管美國制造業(yè)從中國進(jìn)口整體增加32.4%，美國制造業(yè)的工作機(jī)會反而增加了6.8%【71】。

事實(shí)上，美國部分社會群體失業(yè)問題，主要是技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策失誤和再分配、再就業(yè)機(jī)制缺失引起的。根據(jù)美國印第安納州波爾州立大學(xué)的研究，2000—2010年期間，美國制造業(yè)工作機(jī)會減少560萬個(gè)，88%是由于生產(chǎn)率提高導(dǎo)致的【72】。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一切要素都在流動(dòng)變化之中，沒有永遠(yuǎn)不變的工作崗位。隨著美國比較優(yōu)勢變化，不同行業(yè)就業(yè)情況出現(xiàn)差異，傳統(tǒng)制造業(yè)等行業(yè)出現(xiàn)就業(yè)崗位減少，這本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的正?，F(xiàn)象。美國政府本應(yīng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整大趨勢，采取積極有效的再分配和再就業(yè)支持措施，幫助失業(yè)人員轉(zhuǎn)移到新興行業(yè)就業(yè)。但是，受制于傳統(tǒng)的分配機(jī)制和利益格局，美國政府沒有及時(shí)建立合理的再分配和再就業(yè)支持機(jī)制，導(dǎo)致部分社會群體的失業(yè)問題長期積累、積重難返，為政治上的民粹主義和孤立主義提供了土壤。

現(xiàn)任美國政府把失業(yè)問題歸咎于國際貿(mào)易和出口國不符合事實(shí)，是在國內(nèi)政治矛盾難以解決的情況下試圖向外轉(zhuǎn)嫁矛盾。美國如不真正解決自身的深層次結(jié)構(gòu)性問題，而是通過貿(mào)易保護(hù)措施引導(dǎo)制造業(yè)回流，這種本末倒置、以鄰為壑、逆經(jīng)濟(jì)規(guī)律而動(dòng)的行為，只會降低全球經(jīng)濟(jì)效率，引發(fā)世界各國反對，損人而不利己。

（五）現(xiàn)任美國政府背信棄義

規(guī)則意識和契約精神是市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代國際秩序的基礎(chǔ)。遵守規(guī)則、尊重契約使得不同個(gè)人、群體和國家可以形成廣泛合作，是人類進(jìn)入文明社會的主要特征?，F(xiàn)任美國政府不顧各國公認(rèn)、普遍遵循的國際交往準(zhǔn)則，采取了一系列背信棄義的做法，對國際關(guān)系采取機(jī)會主義態(tài)度，引發(fā)國際社會廣泛質(zhì)疑和批評。美國這些急功近利的短視做法，損害了美國的國際信譽(yù)，將動(dòng)搖美國國際地位和戰(zhàn)略利益。

美國政府藐視國際協(xié)定的權(quán)威性，擾亂全球治理秩序。以國家名義做出的承諾和簽署的協(xié)定不受政府換屆干擾，保持一貫性，是一國保持國際信譽(yù)的基礎(chǔ)?，F(xiàn)任美國政府夸大多邊體制問題和國家之間的分歧，不愿承擔(dān)維護(hù)國際秩序成本，對國際規(guī)則約束進(jìn)行選擇性遵守，接連退出聯(lián)合國教科文組織、人權(quán)理事會等多個(gè)國際組織，退出了上屆美國政府力推達(dá)成的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定和巴黎氣候協(xié)定，強(qiáng)制要求重談北美自由貿(mào)易協(xié)定和美韓自貿(mào)協(xié)定。

以聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織和關(guān)貿(mào)總協(xié)定為起點(diǎn)，經(jīng)過不斷完善，形成了今天的全球政治經(jīng)濟(jì)治理體系。世界貿(mào)易組織是當(dāng)前重要的多邊經(jīng)貿(mào)機(jī)制，在國際經(jīng)貿(mào)合作中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，在世界上受到普遍尊重和認(rèn)同，目前成員已超過160個(gè)。但是，美國經(jīng)常違反世界貿(mào)易組織規(guī)則，1995—2015年期間，因美國未執(zhí)行世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制裁定而被勝訴方提出暫停申請、中止對美國關(guān)稅減讓義務(wù)的案件數(shù)量占到世界貿(mào)易組織同類案件總數(shù)量的2/3【73】。

這一系列行為，是對國際契約的違背，是對經(jīng)貿(mào)伙伴的不尊重，更是對美國國家信譽(yù)的損害。世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2018年全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》指出，美國對多邊主義秩序造成的侵害，以及美國阻撓世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)新法官任命，將加劇2018年的全球風(fēng)險(xiǎn)。

美國政府破壞市場機(jī)制，直接干預(yù)商業(yè)行為?，F(xiàn)任美國政府屢屢突破政府邊界，對市場主體實(shí)施直接干預(yù)。例如，不顧商業(yè)規(guī)律，要求蘋果公司等美國企業(yè)海外工廠回遷。此外，美國政府還對美國企業(yè)對外投資進(jìn)行恐嚇阻撓。例如，2017年1月3日，警告通用汽車，如果它繼續(xù)在墨西哥制造雪佛蘭科魯茲型號汽車的話，將需要支付大額關(guān)稅【74】；2018年7月3日，威脅哈雷公司不得將生產(chǎn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移出美國【75】；通過社交媒體點(diǎn)名批評威脅企業(yè)高管，以各種借口加強(qiáng)對正常并購交易的審查等。

美國政府在雙邊經(jīng)貿(mào)談判中出爾反爾，不守承諾。中國歷來高度重視維護(hù)中美關(guān)系穩(wěn)定，特別是2017年以來，積極回應(yīng)美國經(jīng)貿(mào)關(guān)切，以極大的誠意和耐心與美國政府開展了多輪磋商，力圖彌合分歧、解決問題。2018年2月下旬到3月上旬，應(yīng)美國方面強(qiáng)烈要求，中國派團(tuán)赴美舉行經(jīng)貿(mào)談判。4月3日，美國公布對500億美元中國輸美產(chǎn)品加征25%關(guān)稅的產(chǎn)品清單。面對美國反復(fù)無常、不斷抬高要價(jià)的行為，中國本著最大限度通過對話解決問題的誠意，于5月初與來華談判的美國代表進(jìn)行了認(rèn)真磋商。5月15日至19日，中國應(yīng)美國要求再次派代表團(tuán)赴美談判，并在談判中對美國訴求做了積極回應(yīng)。雙方在付出艱辛努力后，達(dá)成“雙方不打貿(mào)易戰(zhàn)”的共識，并于5月19日對外發(fā)表了聯(lián)合聲明。但是，僅僅10天之后，美國政府就公然撕毀雙方剛剛達(dá)成的聯(lián)合聲明，背棄不打貿(mào)易戰(zhàn)的承諾，越過世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制，宣布將對來自中國的產(chǎn)品實(shí)施大規(guī)模征稅措施，單方面挑起貿(mào)易戰(zhàn)（專欄7）。