十九大報告提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，這既符合當前中國基本國情，也適應兩個百年目標的戰(zhàn)略要求。從黨的十九大到二十大，是“兩個百年”奮斗目標的歷史交匯期，既要全面建成小康社會，實現第一個百年目標，又要開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程，向第二個百年目標進軍。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村。實現中華民族偉大復興的中國夢，最大的短板在農村，最大的短腿是農業(yè)，最大的問題是農民，特別是農村貧困人口。一個只有城市繁榮，農村卻在凋敝的國家，不可能成為現代化國家。為此，必須建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，實現鄉(xiāng)村有效治理，推動鄉(xiāng)村全面振興。

由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合

長期以來的城鄉(xiāng)二元體制，使得城市成為集聚資金、人才、技術的地方，鄉(xiāng)村卻日益凋敝。為解決城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題，2003年十六屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，并將其放在“五大統(tǒng)籌”的首位。2007年，黨的十七大明確提出“形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化格局”。2008年，十七屆三中全會強調“把加快形成城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求”。2012年11月，黨的十八大報告提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關系。經過近些年的政策引導，城鄉(xiāng)的發(fā)展差距有所縮小，鄉(xiāng)村開始出現返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)、農業(yè)規(guī)模經營、農村電子商務等新業(yè)態(tài)。在此基礎上，黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，不僅僅是工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村，而是進一步促進城鄉(xiāng)良性互動。

按照有關研究，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”還是有較強的城市主導特征，主要從城市的角度來統(tǒng)籌農村資源的調配，以服務城市發(fā)展。說白了就是城市給農村一些自己想給的，再從農村拿走自己想要的。城鄉(xiāng)發(fā)展地位，依然是不平等的。“城鄉(xiāng)一體化”在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”基礎上，對城市和農村的地位有一定的調整，農村地位有所提升，但仍有如下隱含前提：城市發(fā)展方式是好的，農村要繼續(xù)發(fā)展，要向城市看齊。黨的十九大提出“城鄉(xiāng)融合”，是認同了城市和鄉(xiāng)村互有優(yōu)勢，也互有劣勢。相互需求，也相互補充，雙方應在平等位置上融合互補。從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，到“城鄉(xiāng)一體化”，再到“城鄉(xiāng)融合”，政策思路上體現了由城市統(tǒng)籌鄉(xiāng)村，到城鄉(xiāng)良性互動的轉變。

由鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國

推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，離不開一個基本前提的改變：中國社會的基本特征，已由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土中國，變?yōu)榱顺青l(xiāng)中國。按費孝通先生20世40年代的概括，中國幾千年來的本質特征，是鄉(xiāng)土性的。鄉(xiāng)土中國有三個基本內涵：第一是鄉(xiāng)村人口占絕大多數，第二是農民生產的土地粘著，第三是社會生活的終老是鄉(xiāng)。1949年新中國成立時，中國城市人口的比重只有10.6%，89.4%的人生活在農村。1978年改革開放時，城市人口比重為17.8%，仍然有82.2%的人生活在農村。但我們畢竟生活在一個巨變時代，四十年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，使得費孝通先生所提及的“鄉(xiāng)土中國”的三個內涵，都發(fā)生了根本性轉變。以至于我們必須提出“城鄉(xiāng)中國”這個新命題：

首先看人口結構，鄉(xiāng)村人口不再占大多數，而是城鄉(xiāng)各半。2017年末，城鎮(zhèn)常住人口已經達到8.13億，占總人口比重的58.52%（常住人口城鎮(zhèn)化率），比1978年的17.8%，提高了40多個百分點。雖然常住人口城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計口徑，包含了2.25億戶口在農村但在城鎮(zhèn)工作超過半年的人，因而有人存疑。但即使按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化，2017年底也有5.89億城鎮(zhèn)人口，占比為42.35%。無論怎樣計算，城鄉(xiāng)人口數量都很龐大，且大體相當的基本格局，是一個已經形成，并將長期存在的基本事實。這使得我們看待問題，不僅要看到一個鄉(xiāng)土中國，也需要看到一個城市中國，而目前我們在一個長時期的過渡地帶——城鄉(xiāng)中國。

其次看收入結構，農民生產不再是土地粘著，而是收入多元。經過近些年的勞動人口轉移，2.87億農民或者進城務工，做了“農民工”，或者在部分沿海地區(qū)繼續(xù)務農，做了“農民農”。這使得農業(yè)收入，不再成為農民收入的主要來源。截至2017年底，雖然67.4%的耕地仍由2.29億戶農戶家庭承包，但農業(yè)只為農民提供了38.3%的收入和27.7%的就業(yè)機會，純農戶已不足18%，務工收入已超過家庭農業(yè)經營收入，占了一半以上。就外出務工人口而言，第一代農民工，與土地和農村社區(qū)還有千絲萬縷的關聯，他們中的大多數最終選擇了返鄉(xiāng)、務農。但占比已經超過一半的第二代農民工（80后，90 后和00后）已經成為主力軍。雖然保留農民身份，但他們一進入勞動年齡，就開始離開家鄉(xiāng)，與農業(yè)、土地和農村社區(qū)的關系疏離，不像他們的上一輩那樣，在農忙時還回家打理農事，他們之中87.3%的沒有從事過任何農業(yè)生產勞動，平均每年花費在農業(yè)活動的時間僅0.7 個月。他們是實實在在的“離土又離鄉(xiāng)”，而且正在將第一代農民工擅長的建筑業(yè)拋棄，僅有10%左右還從事這一行當。他們開始從事更為正式的制造業(yè)和服務業(yè)，兩者各超過40%，還有部分選擇技術性工種、自營勞動或作為雇主生產經營。制度化了的“半工半耕”，使得越來越多的農民，在收入上越來越不依賴土地，而是“兩條腿”走路。

最后看居住結構，社會生活已經高度流動，不再終老是鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)往返的候鳥式生活和鄉(xiāng)土眷戀，使得第一代農民工城鄉(xiāng)兩棲，從流而不遷，到流而復返。但第二代農民工面對高度流動和相對分化的農村社會，以及特殊的留守經歷，存在著雙重脫嵌。第一重脫嵌是“傳統(tǒng)性脫嵌”，他們在空間上脫離了農村社會，在感情認同上對農業(yè)生產、農村生活、農民身份等都有較深隔閡，客觀上的關系紐帶和主觀上的感情認同，都脫離了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土中國。第二重脫嵌是“現代性脫嵌”，作為外來人口，難能得到城鎮(zhèn)的友好接納，他們在就業(yè)、住房、教育、社保、公共服務等各方面，都無法享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，難以融入現代的城市制度安排。近3億農民工的城鄉(xiāng)兩棲，與人口的高度流動，也不再是鄉(xiāng)土中國熟人社會描述的生于茲長于茲的終老是鄉(xiāng)。

以上三個特征的轉變，讓我們認識到中國社會基本特征已經轉換，不再是“鄉(xiāng)土中國”，乃是“城鄉(xiāng)中國”。要看清中國的面貌，必須一只眼睛看城市，一只眼睛看農村，否則都會有很大偏頗。城鄉(xiāng)中國的新格局告訴我們，解決城市問題的出路，離不開鄉(xiāng)村；解決鄉(xiāng)村問題的出路，離不開城市。在城鄉(xiāng)中國時代，城鄉(xiāng)要融合，鄉(xiāng)村要振興，治理要有效，僅從鄉(xiāng)村內部著手還不夠，必須城鄉(xiāng)融合，在城鄉(xiāng)關系良性互動中，找到新的出路。

城鄉(xiāng)中國時代鄉(xiāng)村治理的例證

在城鄉(xiāng)中國時代，城鄉(xiāng)融合無法用舊有的城市治理或鄉(xiāng)村治理模式進行，必須要創(chuàng)新社會治理體系，通過社會的力量來維持社會秩序。而現代社會治理的難題在于，如何實現有效政府管理和有效社會自我管理的平衡，從而在社會治理中既發(fā)揮政府的作用，又激發(fā)社會自我治理的活力。如下列舉三個我們在鄉(xiāng)村振興調研中，看到的城鄉(xiāng)良性互動，帶動鄉(xiāng)村有效治理的例子。

福建的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)家辜燕萍，在泉州永春縣的大羽村，接管了一個餐館，并將其改造為隱羽民宿。外觀上看，這只是一座修建在山里的漂亮房子。但其內涵不僅于此，這是一個不斷凝聚鄉(xiāng)村人才，參與鄉(xiāng)村治理的大本營。辜燕萍早年進行蘆柑和荔枝種植，2009年成立福建省永春鑫山農林合作社，2016年以永春縣全域旅游發(fā)展為契機，立足永春特色村落，成立鄉(xiāng)愁民宿有限公司，整合美麗鄉(xiāng)村的旅游資源，打造特色民宿，提供當地特色的枇杷膏、果干、白鶴拳等產品和服務。2017年，借助隱羽民宿，舉辦講座、多樣化文體活動等各種活動，舉辦多期鄉(xiāng)村旅游論壇、“愛故鄉(xiāng)”沙龍和相關技術培訓班，為當地農戶學習教育提供機會。辜燕萍看到鄉(xiāng)村很多空置的古厝（閩南鄉(xiāng)村老房子的稱謂），于是聯合了7位婦女，在桃城鎮(zhèn)儒林社區(qū)租下一座古厝，將其修葺一新，成為當地的一個文化中心，定期為當地村民提供各種知識服務。她還修繕了村里空置的小學。在缺乏資源的鄉(xiāng)村，通過引進城里的各類優(yōu)勢資源，活化鄉(xiāng)村，促進鄉(xiāng)村有效治理。當地許多像辜燕萍一樣守護當地文化，引入城市智力資源的人才，不斷推動城鄉(xiāng)互動，在鄉(xiāng)村做賦權、賦能的工作，促進鄉(xiāng)村有效治理。

曾任南昌市市長的李豆羅，則是衣錦還鄉(xiāng)和葉落歸根的典范。2010年1月22日，李豆羅以南昌市人大常委會主任的身份，在人大會上做完報告后4個小時，就回到家鄉(xiāng)進賢縣前坊鎮(zhèn)的西湖李家村，扎根籌錢搞建設。當時他發(fā)了一段休政感言：“二十離家六十回，終生操勞永不悔。市縣鄉(xiāng)村經磨煉，黨政軍聯力作為。文化慈善尋真諦，古郡新村同描繪。世界動感洪州地，老牛奮蹄迎春歸。”他描繪自己：“回到鄉(xiāng)下，重操舊業(yè)；既當農民，又當顧問。”他描繪家鄉(xiāng)：“西湖李家新農村建設，三年開頭，三年掃尾。先村莊，后田莊；先村容，后文化，再產業(yè)。只要人有用，勞改都能當班長；只要是金子，爛泥里面也發(fā)光。”通過村容整治、鄉(xiāng)風文明，帶動產業(yè)興旺和有效治理，西湖李家五年內建成了能夠展示鄉(xiāng)村生態(tài)和農耕生活的美麗鄉(xiāng)村。在李豆羅心中有一幅鄉(xiāng)村美好圖景：“別人搞新農村，是搞城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、現代化，我的理念是山水化、田園化、農耕文化。在這里，農村就是農村，農村就像農村。”通過帶領鄉(xiāng)親們改造土坯房、修建農博館、恢復傳統(tǒng)民俗等，使得西湖李家村又煥發(fā)出新活力，從一個蕭瑟村莊變?yōu)槭夫暄?、綠樹成蔭的美麗村莊。村民們安居樂業(yè)，敬老愛幼，和諧禮讓蔚然成風。李豆羅說：“我從農民到市長花了四十年，但是從市長到農民，花了四個小時。”生命之樹重回鄉(xiāng)村，深植沃土，這樣的城鄉(xiāng)良性互動，帶來了鄉(xiāng)村治理的善治轉型。

山西永濟市蒲州鎮(zhèn)寨子村的鄭冰，是村里的一名小學老師，丈夫在種地之余經營一家農資店。1998年，鄭冰發(fā)現村民買化肥農藥很盲目，于是開始在自家農資店為農民提供技術培訓服務。她通過農民集中培訓，發(fā)現在農業(yè)生產之余，當地婦女有很多閑暇時間，于是在2001年開始組織婦女舞蹈活動。發(fā)展婦女活動過程中，又發(fā)現大家生活的村莊環(huán)境很糟糕，便利用已有的婦女組織，動員大家共同清理村里的垃圾。她們只用了三天時間，就把全村 204 戶10年的垃圾都清理干凈。并使用“每戶每月一元錢”的上門收費方式，推動了垃圾分類和回收，聯絡了村民組織和村民之間的感情，筆者將其稱之為“一元錢的社會動員”。通過鄉(xiāng)村社會的再組織化，婦女組織的成員開始關注自己村莊存在的各種問題，自發(fā)成立理事會，組織村民義務修路、敬老養(yǎng)老、幼兒教育、生態(tài)耕作等。2005 年起，社區(qū)組織開始按照綜合農協(xié)模式發(fā)展社區(qū)，成立了7 個經濟合作組織、7個手工藝組織、7個婦女組織，以及一些小作坊?，F在社區(qū)已經發(fā)展為跨越蒲州、韓陽兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 24 個行政村，43 個自然村，2 萬多戶農戶的農民合作組織，流轉了8 萬多畝土地，進行了生態(tài)化耕作。目前共有 3865 戶社員，113名工作人員。社區(qū)按照自己的規(guī)劃，正逐步開展各項農村公共服務。比如，有針對老人的互助養(yǎng)老以及信用貸款，有針對3歲兒童的在村幼兒教育，并且對接城市學校開展科技教育，結合鄉(xiāng)村優(yōu)勢開展自然教育，實現城鄉(xiāng)教育資源的平等互通。鄭冰常說的一句話就是：“我們做任何事情，都是把農民生活放在第一位。”這支自發(fā)形成的鄉(xiāng)村建設團隊，怎么說，也就怎么做。以鄉(xiāng)村內生組織為主體，通過引入城里的各項外部資源，使得蒲州、韓陽這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊，逐步走向鄉(xiāng)風文明、生態(tài)宜居和治理有效，體現了鄉(xiāng)村自治的力量。

以三治結合，推動鄉(xiāng)村振興

通過如上案例，可以看到城鄉(xiāng)互動對于鄉(xiāng)村有效治理的重要性。2018年的中央農村工作會議，明確提出“必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路”，并把它作為中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興的具體路徑之一。這就說明“善治”是實現“治理有效”的途徑，“善治”的實現，需要政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法律保障。實現鄉(xiāng)村善治的途徑，就是黨的十九大報告中提出的“三治結合”，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。

在城鄉(xiāng)中國時代，推動城鄉(xiāng)融合，促進鄉(xiāng)村善治，就是要建立這樣一個“三治結合”的治理體系。從上述三個案例看，辜燕萍、李豆羅、鄭冰等人，通過搭建城鄉(xiāng)互動橋梁，促使村莊利用自己的力量，去實現鄉(xiāng)村綜合發(fā)展和有效治理。辜燕萍作為一名女企業(yè)家，通過隱羽民宿這個平臺，促成了城里人鄉(xiāng)村情懷和農村文化傳統(tǒng)復興的有效互動，發(fā)動周邊村民的文化建設、自我教育和有效治理。李豆羅作為一名新鄉(xiāng)賢，退休后懷著對家鄉(xiāng)的感情，將城里的優(yōu)勢資源引入農村，發(fā)展產業(yè)，改造民居，恢復民俗，帶動了鄉(xiāng)風文明和鄉(xiāng)村治理轉型。鄭冰作為一名在鄉(xiāng)小學教師，二十年來從發(fā)動婦女，到組織村民參與各類村莊公共事務治理，推動鄉(xiāng)村自治。以德治為引導，以法制為規(guī)范，通過帶領農民的再組織化，這些村莊都在探索以自治為基礎的鄉(xiāng)村治理體系?？梢灶A期，自治、法治、德治的“三治結合”，可以促進鄉(xiāng)村實現有效治理。

在城鄉(xiāng)中國背景下，實現鄉(xiāng)村社會治理有效，不僅需要國家治理體系的頂層設計，更需要基層實踐。社會“善治”，要綜合體現主體、功能、內容和形式的有機聯系，促進社會治理制度體系的科學化、系統(tǒng)化。通過大力推進鄉(xiāng)村社會組織發(fā)展，完善基層社會自治，實現“三治結合”，推動鄉(xiāng)村全面振興。

【本文作者分別為中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授，中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院博士生；本文系國家社科基金專項 “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略核心機制研究” （18VSJ021），國家自然科學基金“促進鄉(xiāng)村產業(yè)興旺的政策機制研究”（7184100062）階段性成果】

責編：趙博藝 / 賀勝蘭