【摘要】當(dāng)前我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的村務(wù)監(jiān)督實(shí)踐中，主要存在無(wú)人監(jiān)督、無(wú)力監(jiān)督和無(wú)法監(jiān)督三個(gè)方面的突出問(wèn)題，《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》針對(duì)這些問(wèn)題提出了明確要求，未來(lái)應(yīng)及時(shí)得到落實(shí)，且在落實(shí)的同時(shí)，還需要完善相關(guān)的保障機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】村務(wù)監(jiān)督  監(jiān)督職責(zé)  保障機(jī)制  

【中圖分類號(hào)】D920.1    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八屆三中全會(huì)適時(shí)指出要建立健全村民監(jiān)督機(jī)制，2015年中央“一號(hào)文件”再次強(qiáng)調(diào)要完善村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，2017年12月初，中辦、國(guó)辦又專門下發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》，針對(duì)實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題，對(duì)全面完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的制度和機(jī)制作了更加明確的規(guī)定。

當(dāng)前一些地方的村務(wù)監(jiān)督流于形式

我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的村務(wù)監(jiān)督實(shí)踐中，仍存在一些問(wèn)題。首先，因?yàn)閭鹘y(tǒng)村落具有較為典型的熟人社會(huì)特征，人情、面子等因素導(dǎo)致村民不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督。其次，在一些農(nóng)村，村干部有較高的權(quán)威，普通村民與村干部之間難以形成公平對(duì)話的機(jī)制。由于信息不對(duì)稱，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的成員難以發(fā)現(xiàn)集體資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題。一些村監(jiān)委成員擔(dān)心村干部的打擊報(bào)復(fù)，不敢理直氣壯地行使監(jiān)督權(quán)力，再加上當(dāng)前制度設(shè)置的不完善，有監(jiān)督意愿的村民也難以介入到農(nóng)村公共事務(wù)的管理活動(dòng)中。最后，盡管《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，但是對(duì)于村監(jiān)委的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督的手段與方式以及監(jiān)督的效力欠缺具體的、可操作的規(guī)定，導(dǎo)致了一些地方的村民監(jiān)督委員會(huì)流于形式，不能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的目的。

上述問(wèn)題的出現(xiàn)，有認(rèn)識(shí)不足和制度機(jī)制不完善兩個(gè)方面的原因。首先是對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的認(rèn)識(shí)存在著一些誤區(qū)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層組織和村干部的困惑有：第一，設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是否造成村莊治理資源的浪費(fèi)？第二，設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是否會(huì)降低農(nóng)村治理效率？第三，設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是否會(huì)限制村莊的發(fā)展？上述三個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)的錯(cuò)誤在于，沒有充分認(rèn)識(shí)到并尊重村民在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主體地位。根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的是村民自治制度，而不是村干部自治制度。更為重要的是，當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督不完善的現(xiàn)狀，與制度不完善直接相關(guān)，即在制度層面上，并沒有形成能夠保障村民監(jiān)督委員會(huì)行使職權(quán)的有效機(jī)制。過(guò)于籠統(tǒng)、原則的制度，不能有效解決無(wú)人監(jiān)督、無(wú)力監(jiān)督和無(wú)法監(jiān)督的問(wèn)題。

切實(shí)解決村務(wù)監(jiān)督中無(wú)人監(jiān)督、無(wú)力監(jiān)督和無(wú)法監(jiān)督的問(wèn)題

2017年12月4日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），針對(duì)村內(nèi)監(jiān)督失效、村官貪腐現(xiàn)象凸顯和鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制不完善的問(wèn)題提出了明確要求。

針對(duì)無(wú)人監(jiān)督的問(wèn)題，《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，設(shè)立村民監(jiān)督委員會(huì)是進(jìn)一步完善村民自治機(jī)制和村級(jí)工作運(yùn)行機(jī)制的重要舉措，是村民監(jiān)督村務(wù)的主要形式。因此，要保證其能夠在村務(wù)監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)揮有效監(jiān)督的積極作用，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的隊(duì)伍建設(shè)。在推選村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視新農(nóng)人在當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的重要作用。近年來(lái)，返鄉(xiāng)就業(yè)的大學(xué)生越來(lái)越多，這部分群體具有比留守老人、婦女更為寬廣的視野，具有一定的監(jiān)督知識(shí)和能力，應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動(dòng)其參與村內(nèi)公共事務(wù)治理的積極性。要發(fā)揮已經(jīng)卸任的原任村干部在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)中的作用，他們對(duì)于村莊事物治理的環(huán)節(jié)、流程更為熟悉，能夠在監(jiān)督過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、指出問(wèn)題、解決問(wèn)題。此外，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的成員要體現(xiàn)出廣泛的覆蓋性，防止形成利益共謀，產(chǎn)生新的不公平、新的沖突和矛盾。

針對(duì)無(wú)力監(jiān)督的問(wèn)題，《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職權(quán)，就村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及其成員的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)等權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定。為了避免信息不對(duì)稱造成村干部專權(quán)可能，規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及其成員有權(quán)列席村民委員會(huì)、村民小組、村民代表會(huì)議和村“兩委”聯(lián)席會(huì)議，有權(quán)知悉涉及村民、村集體利益的村內(nèi)管理事務(wù)的具體情況，并有權(quán)對(duì)涉及本村村務(wù)、財(cái)務(wù)等事項(xiàng)進(jìn)行審核與質(zhì)詢。為避免村干部利用特權(quán)干預(yù)、限制監(jiān)督權(quán)的行使，《指導(dǎo)意見》規(guī)定村監(jiān)委有權(quán)在必要時(shí)可直接向縣級(jí)黨委和政府提出建議，通過(guò)外部監(jiān)督的輔助，共同解決村內(nèi)貪腐、侵害村民利益的違法違紀(jì)問(wèn)題，彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督的不足。此外，《指導(dǎo)意見》為避免村內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部利用優(yōu)勢(shì)地位干擾村監(jiān)委及其成員監(jiān)督權(quán)的行使，規(guī)定對(duì)打擊報(bào)復(fù)村務(wù)監(jiān)督委員成員的有關(guān)人員實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任追究制度，以保障村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)及其成員能夠在制度保障下切實(shí)、有效履行監(jiān)督職責(zé)。

針對(duì)無(wú)法監(jiān)督的問(wèn)題，《指導(dǎo)意見》完善了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)權(quán)利行使的對(duì)象、權(quán)利范圍等一系列相關(guān)的規(guī)范性內(nèi)容。首先，《指導(dǎo)意見》對(duì)監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。當(dāng)前國(guó)家重點(diǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為改善農(nóng)民生活、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展而向鄉(xiāng)村投入了大量的財(cái)政扶持資金及其他的惠農(nóng)政策，其間較易發(fā)生利用職權(quán)牟取私利的不法行為?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)有權(quán)就村務(wù)決策和公開情況、村級(jí)財(cái)產(chǎn)管理情況、村工程項(xiàng)目建設(shè)情況、惠農(nóng)政策措施落實(shí)情況等事關(guān)村民切身利益的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。其次，《指導(dǎo)意見》明確了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的具體規(guī)則方式，包括收集意見、提出建議、監(jiān)督落實(shí)、通報(bào)反饋4個(gè)階段，對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行全程監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正問(wèn)題，并應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)監(jiān)督結(jié)果，真正做到為村民負(fù)責(zé)、受村民監(jiān)督。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的機(jī)制保障

當(dāng)前，在落實(shí)《指導(dǎo)意見》的同時(shí)，還需要完善相關(guān)的保障機(jī)制。當(dāng)前迫切需要解決的兩個(gè)問(wèn)題，一是需要將村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度的實(shí)施與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，尤其是應(yīng)堅(jiān)持以“德治、法治、自治”作為鄉(xiāng)村治理的基本原則；二是要把村務(wù)監(jiān)督實(shí)踐中的寶貴經(jīng)驗(yàn)和黨中央關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的相關(guān)政策，以法律規(guī)范的形式確定下來(lái)，使其更具有權(quán)威性、普適性、可操作性。具體而言，一方面，需要妥善處理村務(wù)活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的關(guān)系，建立起以內(nèi)部監(jiān)督為核心，以外部監(jiān)督為保障的村內(nèi)公共事物的監(jiān)督機(jī)制；另一方面，需要盡快完善《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，確保村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督工作于法有據(jù)。

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為村莊內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，與基層黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的外部監(jiān)督相比更具有優(yōu)勢(shì)。村民監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，一方面是因?yàn)榇迩f資源屬于本村或者本組的農(nóng)民集體所有，村民對(duì)這些資源的管理和使用有決定的權(quán)利，村民委員會(huì)接受村民委托對(duì)集體所有的資產(chǎn)、資源和資金進(jìn)行管理，其管理行為是否公正、管理程序是否公開、管理的結(jié)果是否公平，都首先需要村民自己判斷和評(píng)價(jià)。村內(nèi)資源的管理和使用會(huì)影響到每一個(gè)村民的利益，村民也因此具有更強(qiáng)烈的監(jiān)督意愿。另一方面，基于血緣、親緣、地緣等關(guān)系形成的村莊，具有一定的內(nèi)部封閉性，一些問(wèn)題只有通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制才更容易被及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的重視，中央和地方都加大了對(duì)農(nóng)村的財(cái)政扶持力度，村莊掌握的資源越來(lái)越多，如果缺乏內(nèi)部監(jiān)督，小官巨貪的現(xiàn)象就難以避免。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為村民自行監(jiān)督的一種法定形式，具有便捷、直接的全程監(jiān)督的條件。但是，當(dāng)前我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的權(quán)威性不足，使之在某些情況下不能夠真正有效地震懾違紀(jì)貪腐人員。因此，還需要與外部監(jiān)督相結(jié)合，內(nèi)部監(jiān)督在信息獲取方面的優(yōu)勢(shì)與外部監(jiān)督在權(quán)威性及強(qiáng)制性方面的優(yōu)勢(shì)有效結(jié)合，將村務(wù)監(jiān)督制度真正落實(shí)到實(shí)處，使之更具可操作性。

（作者為中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《身份證“網(wǎng)證”，要便捷也要安全》，《科技日?qǐng)?bào)》，2018年1月5日。

責(zé)編/肖晗題    美編/楊玲玲

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