【摘要】執(zhí)法主體的“選擇性執(zhí)法”行為關系到廣大行政相對人的切身利益，關乎行政機關的形象和權威，更關乎行政法治建設全局。因此，杜絕不合理的“選擇性執(zhí)法”行為就應完善立法規(guī)制，強化行政機關內部監(jiān)督與執(zhí)法人員的責任追究，加強司法審查力度。

【關鍵詞】“選擇性執(zhí)法”  “行為選擇”  自由裁量權    【中圖分類號】D922.1    【文獻標識碼】A

“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”，一切決策的作出，都必須在法律的范圍內行使，不能由執(zhí)法人員按照自己的意愿隨意行使，不能超越法治的界限，否則就是違法行為。然而，近年來個別行政機關的“選擇性執(zhí)法”行為，造成了執(zhí)法的不公現(xiàn)象?？梢哉f，“選擇性執(zhí)法”行為背離了法治思維，嚴重損害了行政機關的權威性和公信力。

對“選擇性執(zhí)法”的認知

何謂“選擇性執(zhí)法”？舉例明晰：原告為某有限公司，被告為區(qū)城管局和區(qū)政府。原告門口放置了兩個石獅子，而位于其對面的一家公司以石獅子破壞市容市貌、影響城市環(huán)境為由，要求區(qū)城管局對原告作出處罰。區(qū)城管局作出了《責令改正通知書》要求該原告五日內清除門口的石獅子，原告不服向區(qū)政府提出了行政復議，區(qū)政府維持了城管局作出的決定。原告起訴至法院，原告認為同樣在一條街道的幾家銀行門口也放置著石獅子，放置時間比原告的早，石獅子的體積也比原告的大，而被告區(qū)城管局只要求原告清除石獅子，不要求銀行清除石獅子，這就屬于“選擇性執(zhí)法”。

現(xiàn)實中“選擇性執(zhí)法”存在兩種不同的“行為選擇”：一種是合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”，另一種是不合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”。合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”可以保證個案的公正，節(jié)約執(zhí)法成本，提高執(zhí)法的可信度。比如，在某一特定時期，某一地域范圍內，執(zhí)法者選擇集中執(zhí)法力量在該地域進行集中性執(zhí)法，相對減少了其他地區(qū)的執(zhí)法資源配置，這是“行為選擇”中的地域“選擇性執(zhí)法”。所以，合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”具有其一定的積極作用。但由于法律的滯后性、個案的特殊性、人情的現(xiàn)實性、利益的關聯(lián)性，同案情不同處理方式普遍存在，這種不合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”違背了公平、正義、平等的法治理念，讓社會公眾深感不滿。故執(zhí)法人員根據(jù)自己的主觀惡好、利益誘惑來采取區(qū)別性對待是有違公正和平等原則的，更是一種權力尋租和執(zhí)法腐敗，理應受到約束和規(guī)制。

“選擇性執(zhí)法”中“行為選擇”的現(xiàn)實困境

法理和情理的價值沖突。我國五千多年的人情社會已形成其固有的道德價值理念，當作為行政執(zhí)法依據(jù)的法律規(guī)定與人們的通常認知發(fā)生沖突時，行政執(zhí)法人員該如何適用？比如，行政相對人基于救死扶傷而實施的闖紅燈行為，行政主體對該違法行為是處罰還是不處罰？是應該保護個體生命，還是維護《中華人民共和國道路交通安全法》的尊嚴？如果執(zhí)法者攔下為趕去醫(yī)院救助患者而闖紅燈的相對人并對其進行當場處罰，這無疑會威脅和損害患者的生命健康權，這在大多數(shù)民眾心里也是不可接受的；如果執(zhí)法者選擇了為維護生命權而對該行政相對人沒有作出處罰，這種“選擇性執(zhí)法”卻可以得到大眾的認同，這種“行為選擇”是合理的和可被接受的?，F(xiàn)實社會的復雜多樣，法理和情理無法避免的沖突，導致行政執(zhí)法“行為選擇”的不可避免。

法律理解與法律素養(yǎng)的現(xiàn)實沖突。執(zhí)法是個人主觀意識主導的行為，執(zhí)法行為則是執(zhí)法者意志的外化表現(xiàn)。“選擇性執(zhí)法”除了受法律本身的影響之外，執(zhí)法者個人的道德水準、法律素養(yǎng)和運用法律的能力等因素也非常重要。少數(shù)基層執(zhí)法者的職業(yè)道德素質不高，不能約束自身、不能抗拒外部的利益或人情的干擾；少數(shù)基層執(zhí)法者對法律掌握不全面、在法律缺失和空白的情況下不能深諳法條背后的立法宗旨和理念，不能本著盡可能貼近立法初衷的原則，作出合法合理的行政行為，較好地解決新生的社會問題和矛盾；個別基層執(zhí)法者將自己的個人私利置于執(zhí)法目標之上，將權力作為謀取私利的工具，采用不合理的“選擇性執(zhí)法”行為給自身帶來各種直接或者間接的利益。行政執(zhí)法人員對法律理解所應達到的認知程度和現(xiàn)實中個別行政執(zhí)法人員法律素養(yǎng)低下的現(xiàn)狀的沖突是“選擇性執(zhí)法”“行為選擇”的又一困境。

“選擇性執(zhí)法”中“行為選擇”的規(guī)制

立法規(guī)制。面對不同情況，一要做到“選擇性執(zhí)法”與法律規(guī)則和法律原則之間的平衡，唯有嚴格按照程序進行執(zhí)法，唯有經過公正程序檢驗的執(zhí)法行為，才能保證實體權益的公正公平。行政程序是控權機制中最重要的環(huán)節(jié)，程序正義可以生成實體正義。二要制定細化而明確的裁量標準，執(zhí)法者在執(zhí)法過程中擁有的行政自由裁量權具有濫用的特質，而自由裁量權的存在又是法律和現(xiàn)實的雙重需要。唯有限制和約束執(zhí)法者隨心所欲，恣意裁量的行為傾向，方能使裁量權的自由性在一定程度上得以約束。因此，必須明確執(zhí)法過程中裁量權的運用空間和范圍，細化裁量權行使的情形和可自由裁量的范圍領域，在法律允許的自由幅度范圍內，給予裁量權更為細化而具體的適用對象、適用情形和適用標準，將裁量權的適用空間依據(jù)不同的情形作出不同的適用標準，以保證執(zhí)法的公正統(tǒng)一，從而在一定程度上約束不合理的行政執(zhí)法的“行為選擇”。

行政機關內部規(guī)制。一是加強行政機關內部監(jiān)督。行政復議是行政機關內部進行監(jiān)督的一條重要途徑，復議機關針對下級行政機關不合理的“選擇性執(zhí)法”行為，可作出糾正或責令下級行政機關予以糾正的復議決定，從而強化行政內部的監(jiān)督作用。二是強化執(zhí)法人員的責任追究。對于行政相對人而言，行政執(zhí)法主體擁有優(yōu)越的權力地位，“選擇性執(zhí)法”行為即是這種優(yōu)越性的體現(xiàn)。面對不公正的“選擇性執(zhí)法”行為，相對人內心的抵制和抗拒唯有在執(zhí)法人員承擔相應的責任追究之時，才得到緩解和釋放。建立不合理的“選擇性執(zhí)法”行為責任追究機制是合理的“選擇性執(zhí)法”行為的保障，從行政責任的承擔到刑事責任的落實、從對行政機關的責任追究到對具體行政執(zhí)法人員的責任追究、從個人的職務升遷和降免到名譽和金錢的處罰等多方面，建立對不合理的“選擇性執(zhí)法”行為責任追究機制，以確保執(zhí)法人員不能、不敢進行不合理的“選擇性執(zhí)法”行為，從而達成實現(xiàn)“黨和政府與人民群眾的根本利益是一致的，是人民群眾利益的忠實代表”的目的。

司法審查。一是鑒于自由裁量權在我國行政體系內客觀而普遍的存在，建立強化我國司法機關對行政行為的司法審查乃是現(xiàn)實之所需?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》明確了司法審查的范圍既包含合法性也涵蓋合理性，對“選擇性執(zhí)法”行為的司法審查主要是對不合理的“選擇性執(zhí)法”行為的審查，審查的重點應是：行政自由裁量權的行使是否有法律、法規(guī)的授權，行政強制措施的適用是否與行政相對人違法行為的程度相適應，“選擇性執(zhí)法”所要達到的目的與“選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)實意義是否相一致等。二是司法的獨立是公正司法審查的前提，在行政干預下的司法審查難以令人信服，也無法樹立法律的權威和司法的權威。盡管法院相對于行政機關內部監(jiān)督而言，具有一定的公正性，但在司法不獨立的情況下，司法對不合理的“選擇性執(zhí)法”行為的審查，仍無法做到公平公正。所以，司法獨立性和權威性是遏制不合理的“選擇性執(zhí)法”行為的重要舉措。

總之，因“選擇性執(zhí)法”行為存在的客觀性和必然性，準確區(qū)分“選擇性執(zhí)法”的合理執(zhí)法行為和不合理執(zhí)法行為，接納前者而有效的規(guī)范和約束后者，這對遏制權力尋租和執(zhí)法腐敗，對建設法治政府、法治社會和法治國家具有非凡的意義。

（作者為中共石家莊市委黨校副教授）

【參考文獻】

①秦培濤、趙閃：《黨群關系視角下群體性事件的生成邏輯與治理路徑研究》，《石家莊鐵道大學學報（社會科學版）》，2017年第1期。

責編/肖晗題    美編/楊玲玲  史航（見習）

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