土壤污染防治法明年施行，填補了污染防治的立法空白

8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議通過《中華人民共和國土壤污染防治法》，將于2019年1月1日正式施行。這部法律是繼水污染防治法、大氣污染防治法之后，土壤污染防治領(lǐng)域的專門性法律，填補了環(huán)境保護領(lǐng)域特別是污染防治的立法空白。

“土壤污染防治法的制定意義重大。”全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍表示，一是貫徹落實黨中央有關(guān)土壤污染防治的決策部署；二是完善中國特色社會主義法律體系，尤其是生態(tài)環(huán)境保護、污染防治的法律制度體系；三是為扎實推進“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”提供法治保障。

這部法律有哪些亮點？如何確保老百姓“吃得放心、住得安心”？針對社會公眾關(guān)注的熱點話題，日前，全國人大、生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負責人接受記者采訪，進行了回應(yīng)。

土壤污染問題亟須解決

在“藍天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)”中，凈土保衛(wèi)戰(zhàn)被稱為“看不見硝煙的戰(zhàn)爭”。早在1984年和1987年，我國水污染防治法、大氣污染防治法就先后出臺，為什么土壤污染防治法卻遲到了30多年？

實際上，土壤污染與大氣、水污染同樣受到社會關(guān)注，土壤污染防治作為重大環(huán)境保護和民生工程，已納入國家環(huán)境治理體系。長期以來，我國一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，土壤作為污染物的最終受體，受到明顯影響。

“2005—2013年我國首次開展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。全國土壤總的點位超標率為16.1%。”張桂龍表示，土壤污染問題成為亟須解決的重大環(huán)境問題和全面建成小康社會的突出問題，進行立法非常必要。

“從污染形成和環(huán)境法發(fā)展過程來看，立法較晚是比較正常的。”全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春介紹，發(fā)達國家土壤污染防治立法一般也比大氣、水、固體廢物污染防治要晚10到20年。

“這是由土壤污染本身的特點決定的。”王鳳春解釋，土壤污染是大氣、水污染等污染物長期累積形成的，從產(chǎn)生到出現(xiàn)問題通常會滯后較長時間。同時，土壤污染有著隱蔽性、滯后性、累積性、不均勻性、不可逆轉(zhuǎn)性和長期性等，常被稱作“看不見的污染”，科學認識也要有個過程。

另外，大氣、水污染等是源頭，土壤污染是后果，要先防治好大氣、水污染等，才能有效預(yù)防和控制土壤污染的惡化。“土壤污染的調(diào)查、監(jiān)測、防治等技術(shù)、管理都比較復(fù)雜，并且是建立在大氣、水、固體廢物等污染防治技術(shù)和管理手段的基礎(chǔ)上。”王鳳春說。

土壤被污染誰來擔責

近年來，一些地區(qū)存在小化工、小冶煉、小電鍍等污染地塊的事件，幾經(jīng)變遷已無法確認土壤污染責任人，導(dǎo)致治理修復(fù)難以開展。如何破解土壤污染無人擔責，成為社會關(guān)注的焦點話題。

“土壤污染防治法的制定就是要防止這一情況的發(fā)生。法律總則中規(guī)定，任何組織和個人都有保護土壤、防止土壤污染的義務(wù)。”全國人大環(huán)資委法案室副處長付莎表示，土地使用權(quán)人從事土地開發(fā)利用活動、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當采取有效措施，防止、減少土壤污染，對所造成的土壤污染依法承擔責任；地方各級政府應(yīng)當對本行政區(qū)域土壤污染防治和安全利用負責。

針對污染地塊，首先應(yīng)該是土壤污染責任人擔責。“這也是環(huán)境保護領(lǐng)域的一項基本原則。”張桂龍告訴記者，對于責任認定問題，法律一方面明確防治污染是全社會共同的責任，另一方面也明確了具體污染地塊的責任，在制度上完善了土壤污染責任機制。

按照法律規(guī)定，土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復(fù)的義務(wù)，承擔實施風險管控和修復(fù)的費用。“土壤污染責任人無法認定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當實施風險管控和修復(fù)。”張桂龍介紹，土地使用權(quán)人作為權(quán)利主體，在享有使用收益處分權(quán)利的同時，也負有相關(guān)的義務(wù)。

如果出現(xiàn)責任人不明確或存在爭議，怎么辦？“土壤污染責任人不明確或者存在爭議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定，建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門認定。”付莎回應(yīng)，這個“認定”過程不是隨意的，而是按照法定程序進行的，法律要求國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門制定認定辦法，按照認定辦法的規(guī)定進行認定。

如何減少和避免耕地污染

防治土壤污染，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人民群眾身體健康和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。“這部法律就是為了保障和實現(xiàn)人民群眾住得安心、吃得放心的一部法律。”張桂龍表示。

當前，個別已受到一定污染的耕地仍在進行糧食生產(chǎn)。如何減少和避免這類事件發(fā)生？生態(tài)環(huán)境部土壤司副司長鐘斌回應(yīng)：“為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全，土壤污染防治法以及國務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動計劃》進行了專門的制度安排，即建立農(nóng)用地分類管理制度：對輕度和中度污染的耕地，通俗講可以理解為‘亞健康’的耕地，劃為安全利用類；重度污染的，通俗講可以理解為‘生病’的耕地，劃為嚴格管控類。”

對安全利用類耕地，制定實施受污染耕地安全利用方案，采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標風險；加強對嚴格管控類耕地的用途管理，依法劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，嚴禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品；制定實施重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草計劃。

“土壤污染防治法不主張盲目地大治理、大修復(fù)。”鐘斌表示，這個思路汲取了國外幾十年的經(jīng)驗和教訓，也符合我國國情。例如，對于受污染農(nóng)用地，可以通過農(nóng)藝調(diào)控，替代種植，還有種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草等措施，實現(xiàn)土壤的安全利用；對于受污染建設(shè)用地，采取消除或減少土壤污染的修復(fù)措施可以防控風險；在徹底消除污染不具有經(jīng)濟技術(shù)可行性的情形下，采取隔離等切斷或控制暴露途徑的措施，也可以防控風險。

嚴重污染土壤將負刑責

生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標準司副司長趙柯表示，首先是在理念上遵循預(yù)防為主，保護優(yōu)先，減少污染產(chǎn)生。為此，法律創(chuàng)設(shè)了土壤污染重點監(jiān)管單位名錄，并規(guī)定重點監(jiān)管單位應(yīng)當嚴格控制有毒有害物質(zhì)排放，建立土壤污染隱患排查制度，制定實施自行監(jiān)測方案；對獸藥、農(nóng)藥使用回收作出了管理規(guī)范；加強對未污染土壤和未利用地的保護等。

“罰則上嚴懲重罰，對污染土壤的違法行為設(shè)定了嚴格的法律責任。”趙柯介紹。按照法律規(guī)定，對違法向農(nóng)用地排污，或者不按照規(guī)定采取風險管控措施或者實施修復(fù)的，情節(jié)嚴重的違法行為，實施拘留。對未按照規(guī)定進行風險管控或修復(fù)等違法行為，實行“雙罰制”，既對違法企業(yè)給予處罰，也對企業(yè)有關(guān)責任人員予以罰款。

“對出具虛假的土壤污染狀況調(diào)查、土壤污染風險評估等報告，情節(jié)嚴重的違法行為，對單位予以禁業(yè)限制，對有關(guān)責任人員禁業(yè)十年；構(gòu)成犯罪的，對有關(guān)責任人員終身禁業(yè)；與委托人惡意串通的單位，還應(yīng)當與委托人對造成的損害承擔連帶責任。對嚴重的污染土壤違法行為，依法追究刑事責任等。”全國人大常委會法工委行政法室副處長李慎秋說。