【摘要】交叉巡察制度是黨的巡視制度在基層黨建中的創(chuàng)新，有助于破解基層“熟人社會”困擾，凈化基層政治生態(tài)，保障黨的紀(jì)律約束和政治任務(wù)的落實。健全交叉巡察制度，需要結(jié)合管黨治黨實踐，推動組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能整合、機制創(chuàng)新，保障其權(quán)威運行，從而更好推動黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，落實民主集中制原則。

【關(guān)鍵詞】制度建設(shè)  交叉巡察  創(chuàng)新  價值    【中圖分類號】D262.6    【文獻標(biāo)識碼】A

交叉巡察制度是黨立足全面從嚴(yán)治黨實踐，結(jié)合中國優(yōu)秀古典政治文化積淀形成的重要制度成果，是新時代基層黨建創(chuàng)新的重要內(nèi)容。所謂巡察，有來往察看之意。今天的巡察制度，是指為維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的基本理論、基本路線、基本方略落實而進行的巡行察訪活動，是黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督有機結(jié)合的監(jiān)督形態(tài)。這一具有中國特色的黨內(nèi)監(jiān)督制度，凝結(jié)了新時代政治文化建設(shè)的成果，在黨的建設(shè)實踐中具有重要價值。

交叉巡察的主要形式和基本特點

十九大修改通過的黨章將巡察制度寫入第十四條。十九屆中央紀(jì)委二次全會提出，探索開展縣（市、區(qū)、旗）交叉巡察等方式方法，推動全面從嚴(yán)治黨在基層見到實效。在巡察實踐中，為破解熟人社會的干擾，交叉巡察方式被普遍使用。許多地方又進一步細化出多種交叉巡察模式。一是巡察主體交叉。如福建省委巡視辦隨后在全省區(qū)縣開展交叉巡察。荊州市委采取市委巡察機構(gòu)派1名同志帶隊、縣市區(qū)各抽調(diào)5名巡察干部的“1+5”混合編組模式，同時對多個區(qū)縣開展交叉巡察。二是巡察內(nèi)容和范圍交叉覆蓋。如廣西壯族自治區(qū)玉林市委優(yōu)先選取貧困村集中、群眾反映問題強烈、宗族勢力復(fù)雜或扶貧資金、項目落戶多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為巡察對象，并“下沉一級”將被巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄行政村（社區(qū)）及七所八站黨組織主要負責(zé)人全部納入巡察范圍，實現(xiàn)對貧困村和非貧困村巡察全覆蓋，已脫貧村和擬脫貧村巡察全覆蓋。三是巡察工作方式交叉混合。如北京市地稅局黨組通過區(qū)域協(xié)作機制破解基層單位的監(jiān)督難題，成立6個區(qū)域監(jiān)督協(xié)作組，在基層單位間開展“塊狀交叉”監(jiān)督，以提升地稅系統(tǒng)基層單位監(jiān)督力度與實效。四是交叉巡察多個對象。如北京懷柔區(qū)探索采用“一托N”方式開展巡察，4個巡察組分別對區(qū)委宣傳部和區(qū)文委、區(qū)文明辦、區(qū)文聯(lián)、區(qū)廣電中心、區(qū)文促中心開展為期一個月的巡察工作。這種巡察不同于一般意義上的交叉巡察，是同時對多個對象進行的交叉巡察，有利于在相互比較中找到問題。

從實踐看，巡察工作有以下基本特點：一是突出政治性。巡視巡察是政治體檢，巡察的過程是要檢查黨的組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否遵循黨章和法律；是否堅持政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，有沒有公器私用；是要確保中央精神落實在領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)群眾的具體措施上，解決黨服務(wù)群眾“最后一公里”的問題。二是強化權(quán)威性。巡視巡察作為我們黨的監(jiān)督利器，是維護黨的權(quán)威的重要制度安排。而巡察的權(quán)威性取決于巡察制度的科學(xué)性，取決于巡察能否發(fā)現(xiàn)問題，取決于巡察結(jié)果使用情況。制度和紀(jì)律是靠人去執(zhí)行的，增強巡察的權(quán)威性，要求巡察人員對中央精神和上級要求，對黨章黨規(guī)和國家法律熟練掌握、科學(xué)運用。三是保持斗爭性。要確保利劍永不蒙塵，重要的是發(fā)揚斗爭精神，堅持刀口向內(nèi)，“既要敢于斗爭，又要善于斗爭”；巡察中既要堅持同志式的黨內(nèi)政治生活，也要保持巡察工作的嚴(yán)肅性、紀(jì)律性；要巡出黨委和一把手的主體責(zé)任，巡出制度權(quán)威運行的良好政治生態(tài)。四是體現(xiàn)靈活性。巡察的顯著特點是靈活機動。這種靈活性完全不同于隨意性。巡察組是由熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的不同地區(qū)和部門的人員組成，組長庫人選既有剛離開領(lǐng)導(dǎo)崗位的，也有現(xiàn)職的，隨時組建，隨需派遣。參加巡察的人員，巡察的地區(qū)和單位具有不固定性。這種不固定性能夠降低熟人社會的干擾，避免巡察工作陷入被動。但是也要看到，并非有了機動性和不可預(yù)測性，就能夠保證巡察績效，巡察的生命力和震懾力在于發(fā)現(xiàn)問題，推動整改。

交叉巡察制度的實踐價值與創(chuàng)新要求

巡視巡察體現(xiàn)了中國特色社會主義民主監(jiān)督的制度優(yōu)勢。首先，交叉巡察是積極破解基層“熟人社會”的制度安排?；鶎狱h委開展巡察工作，遇有干擾是常態(tài)。其中最主要的是“熟人社會”帶來的監(jiān)督困擾，以及“巡不深、察不透”的問題。中國社會歷史積淀的差序倫理和“人情大于法”的傳統(tǒng)文化心理，既凸顯了自上而下監(jiān)督的極端重要性，也表明監(jiān)督必須首先破解人情社會的弊端。交叉巡察既可以使巡察主體減少人情困擾，也可以增強巡察對象自覺接受監(jiān)督的意識，還可以降低舉報者被打擊報復(fù)的擔(dān)憂，使黨的監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合更加緊密。在中國的市縣一級，為確保公權(quán)力更好地服務(wù)老百姓，保持基層社會穩(wěn)定，領(lǐng)導(dǎo)干部的流動多在本地區(qū)范圍內(nèi)進行，客觀上導(dǎo)致干部跨地區(qū)流動性不足。紀(jì)檢干部和巡察人員長期在一個地方工作，優(yōu)點是熟悉情況，缺點是易受熟人社會各種關(guān)系的影響。在這種環(huán)境下，巡察干部要依法依紀(jì)履職盡責(zé)，本人和家庭必須面對不同程度的社會壓力。基于保證巡察干部公平公正履職、更好維護巡察權(quán)威的需要，交叉巡察無疑是合理、科學(xué)且有效的。

其次，交叉巡察是凈化基層政治生態(tài)的重要推動力量。如果說鄉(xiāng)村街居是黨服務(wù)群眾的“最后一公里”，市縣的政治生態(tài)好壞則直接決定了黨的政策能否落到實處，決定了中央精神在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街村的實現(xiàn)狀態(tài)。不同地區(qū)的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣，以及不同生產(chǎn)力條件下的社會交往方式，對地區(qū)政治生態(tài)的影響是巨大且深刻的。如果市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部跨地區(qū)流動的頻率不高，政治建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)不力，容易形成相對閉鎖甚至扭曲的政治小生態(tài)。長期在某種政治環(huán)境中成長起來的干部，包括紀(jì)檢監(jiān)察干部，往往容易對身處地區(qū)的政治生態(tài)產(chǎn)生適應(yīng)性，對一些游走在法紀(jì)邊緣的行為、現(xiàn)象不夠警覺，如此必然會降低巡察效能和巡察權(quán)威。交叉巡察就是要讓巡察人員從自己熟悉的政治小生態(tài)中抽出身來，帶著明確的監(jiān)督要求進入有所區(qū)別的地方。熟人圈子的消解和權(quán)力運行環(huán)境的差異，很容易對巡察人員形成強刺激，進而發(fā)現(xiàn)問題，提出意見。同時，交叉巡察也會形成對當(dāng)?shù)攸h委落實主體責(zé)任、紀(jì)委更好履行監(jiān)督責(zé)任的有效倒逼。參與嚴(yán)格規(guī)范的交叉巡察的人員回到各自崗位后，會在比較中增強對本地區(qū)政治生態(tài)的敏感性，提高監(jiān)督效能，從而有助于改進和凈化地方政治生態(tài)。

再次，交叉巡察體現(xiàn)了對基層社會親善關(guān)系的呵護?；鶎又卫碇械挠H善關(guān)系是一種信任關(guān)系。這是保有社會良序的重要文化基因。不徇私情作為社會普遍贊譽的美德，也是黨的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督隊伍的行為準(zhǔn)則。必須看到，我國基層社會政治生態(tài)需要通過全面從嚴(yán)治黨，嚴(yán)明黨的紀(jì)律、嚴(yán)格組織管理才能根本凈化。巡察的目的在于確保黨的宗旨落實在改善民生福祉、維護公平正義的政策制定上，落實在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧、全面建成小康社會的扎實行動上，以此保障社會對黨的干部的信任。交叉巡察的好處是，通過嚴(yán)要求來避免黨的紀(jì)律執(zhí)行偏差和權(quán)威受損，消除由于差序倫理造成的部分老百姓對巡視干部執(zhí)紀(jì)客觀性的誤解；同時，以制度形式減少和避免一些巡察人員在熟人社會里監(jiān)督執(zhí)紀(jì)可能造成的對親善、信任關(guān)系的不當(dāng)強制。這樣的制度安排充分考慮了監(jiān)督者和被監(jiān)督者所處的文化環(huán)境，是一種政治實踐上的文化自覺，是具有溫度和力度的制度安排，既能維護監(jiān)督權(quán)威，也能有效維護社會親善關(guān)系，保障制度運行的良好社會環(huán)境，進而推動基層治理現(xiàn)代化。

最后，交叉巡察制度是政治建設(shè)的重要途徑和方法。黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，越是到基層，政治建設(shè)越具體。但是要看到，一些基層黨組織政治建設(shè)存在口號化傾向，黨組織的政治功能發(fā)揮不夠。一些基層黨員干部黨性鍛煉不夠；黨在經(jīng)濟組織、社會組織和群眾中的領(lǐng)導(dǎo)作用削弱，基層黨組織對群眾的組織力弱化。政治功能缺失直接影響黨組織服務(wù)功能的發(fā)揮。一旦基層黨組織的功能被其他社會組織替代，黨自身的先進性就無從談起。從這個意義上說，政治建設(shè)在基層的弱化虛化，將從根本上侵蝕黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。當(dāng)前，要通過政治巡察，檢查基層黨組織是否存在違反政治紀(jì)律、破壞政治規(guī)矩、違反廉潔紀(jì)律、尋租腐敗等問題，把紀(jì)律和規(guī)矩立起來、挺起來，喚醒基層黨員干部的黨章意識，加強黨組織的政治建設(shè)，密切黨群關(guān)系，克服為官不為現(xiàn)象，確保基層發(fā)展符合社會主義建設(shè)新發(fā)展理念，滿足老百姓更加美好生活的期待，維護黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，厚植黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

完善交叉巡察工作的路徑與對策

早在中央蘇區(qū)時期，我們黨就提出“嚴(yán)格執(zhí)行黨的鐵的紀(jì)律，是嚴(yán)密并鞏固黨的組織，提高黨在群眾中威信的方法”。當(dāng)前反腐敗斗爭形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻，巡察的威懾力和效能在于加強領(lǐng)導(dǎo)，瞄準(zhǔn)復(fù)雜嚴(yán)峻的具體形勢，通過創(chuàng)新巡視內(nèi)容和方式方法，加強制度建設(shè)，對黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)干部進行鐵面無私的監(jiān)督。為此，交叉巡察制度建設(shè)應(yīng)重點把握以下方面：

首先，落實監(jiān)督責(zé)任，敢于碰硬。任何官僚主義、形式主義的作風(fēng)，任何營私舞弊等惡行，都會極大破壞黨的執(zhí)政資源，損傷黨群關(guān)系，降低政府信用。因此，基層巡察更要抓早抓小，防微杜漸，把兩個責(zé)任落到實處。當(dāng)前尤其要聚焦扶貧攻堅等民生改善的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出政治巡察。不能有基層問題頭緒繁多、事倍功半的畏難情緒。

其次，善于發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。巡察過程就是對各級黨組織履行管黨治黨主體責(zé)任、推進制度權(quán)威運行、監(jiān)督部門履職盡責(zé)的檢查和糾偏。要科學(xué)、準(zhǔn)確理解中央精神和巡察的政治要求、目標(biāo)任務(wù)，結(jié)合地方發(fā)展實際，深入分析研判問題的深層原因。要廓清整改責(zé)任，細化整改問責(zé)制度，使巡察所發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題得到及時處理，所進行的整改經(jīng)得起黨和群眾的監(jiān)督，經(jīng)得起紀(jì)法的考驗。惟其如此，才能真正做到利劍高懸、震懾常在，才能發(fā)揮治本清源作用，實現(xiàn)海晏河清、朗朗乾坤。

再次，推動機制創(chuàng)新，提高監(jiān)督效能。必須嚴(yán)格遵循黨章和巡視工作條例，突出政治要求，結(jié)合本地實踐形成落實巡視工作條例的實施意見、細則、辦法等，通過機制創(chuàng)新實現(xiàn)巡視與巡察的銜接，使巡察監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督、組織監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)督有效結(jié)合，不斷增強監(jiān)督的專業(yè)性、權(quán)威性，真正體現(xiàn)習(xí)近平總書記強調(diào)的“既要叫板，也要較真”。要著眼實效，著力于常規(guī)巡察、機動巡察、專項巡察，通過多種形式，找準(zhǔn)“穴位”、專注于重點，抓住普遍性問題，把準(zhǔn)規(guī)律，形成全覆蓋、多層次的監(jiān)督體系，避免出現(xiàn)多頭監(jiān)督，造成基層工作無所適從。要通過巡察倒逼機制創(chuàng)新，通過問責(zé)守好底線，使紀(jì)律成為帶電的高壓線，進而在巡察中解決黨的觀念淡薄、黨的建設(shè)缺失、黨員管理不規(guī)范等問題。

最后，完善干部教育培訓(xùn)體系，打造一支忠誠履行職責(zé)的巡視巡察干部隊伍。加強干部教育培訓(xùn)是實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部政治過硬、本領(lǐng)高強的重要途徑。要通過黨性教育堅定理想信念，補足精神之“鈣”，引導(dǎo)各級黨組織和黨員干部向高線努力，防范和避免一些黨員干部長期徘徊在底線邊緣甚至突破底線。要提升專業(yè)精神和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)能力，使基層黨委大量調(diào)用相關(guān)領(lǐng)域黨員干部參與到交叉巡察工作中。要落實好中央關(guān)于巡視巡察的精神和要求，通過強力有效的教育培訓(xùn)來提高巡察人員的專業(yè)能力和素質(zhì)，進一步深化巡視巡察理論研究，做好改革創(chuàng)新實踐經(jīng)驗總結(jié)，完善政治性與專業(yè)性相統(tǒng)一、紀(jì)律與法律相銜接的巡視巡察理論框架、課程設(shè)置及實踐要求，打造忠誠履行黨章法律賦予職責(zé)的巡視巡察干部隊伍。

巡察制度突出強調(diào)了黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)了黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督的有機統(tǒng)一，深刻體現(xiàn)了民主集中制原則。這一彰顯中國文化特質(zhì)和人民民主價值的制度安排，能夠最大限度保障黨的紀(jì)律約束和政治任務(wù)的落實，并在密切黨群關(guān)系中，進一步鞏固黨的權(quán)威，使黨擁有堅實的群眾基礎(chǔ)。由此，巡察制度的落實，在本質(zhì)上是黨委履行主體責(zé)任，維護并保障黨的核心價值觀，確保權(quán)力運行符合人民更加美好生活期待的實踐過程。

（作者為中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院黨委副書記兼紀(jì)委書記、教授、博導(dǎo)）

【參考文獻】

①《建黨以來主要文獻選編（1921—1949）》（第八冊），北京：中央文獻出版社，2011年。

責(zé)編/周素麗  張忠華（見習(xí)）    美編/史航

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