中央與地方的關(guān)系是所有疆域較大的國家都面臨的重要問題，是國家制度體系中最基礎(chǔ)、最重要的制度安排。對中國這樣一個歷史悠久、疆域遼闊、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的多民族國家而言，處理好中央和地方關(guān)系在維護(hù)國家統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、保持社會穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的意義更為重要。

改革開放以來中央與地方關(guān)系演進(jìn)的基本線索

中央與地方關(guān)系的本質(zhì)是國家權(quán)力在中央地方之間的縱向配置，其內(nèi)容包括行政區(qū)劃、政府級次、政府間財政關(guān)系等多個方面。新中國成立以來，中央與地方關(guān)系的處理始終是以維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展為目標(biāo)。

改革開放以來中央與地方關(guān)系的演進(jìn)，是以政府與市場、政府與社會關(guān)系的深刻變革為基礎(chǔ)的。在波瀾壯闊的改革進(jìn)程中，面對經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域相互關(guān)聯(lián)、復(fù)雜且具有多樣性的諸多問題，如何通過中央與地方關(guān)系適時、動態(tài)的調(diào)整來適應(yīng)、引領(lǐng)和推動各領(lǐng)域改革，是四十年來中央與地方關(guān)系改革面臨的基本任務(wù)。

1978年開始的改革開放是以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槠瘘c(diǎn)和中心的?；仡櫵氖陙砦覈?jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得的巨大成就，成功地實(shí)現(xiàn)由高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌無疑是最為重要的制度基礎(chǔ)。對中國這樣一個具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國家，而且是以政府高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制為改革起點(diǎn)的發(fā)展中大國而言，要解釋改革開放的成功，首先就要理解市場經(jīng)濟(jì)體制是如何從“強(qiáng)政府”的制度環(huán)境下孕育和發(fā)展起來的，借助對外開放的推動，通過向地方放權(quán)，在設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市發(fā)揮示范引領(lǐng)效應(yīng)的同時，逐步形成地方政府間圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭，無疑是其中最重要的因素。

黨的十八大以來，改革從以經(jīng)濟(jì)體制改革為主線，以政府與市場關(guān)系為核心上升到了國家治理層面。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，中央與地方關(guān)系改革也進(jìn)入到以“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局為指導(dǎo)，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)的新階段。

改革開放四十年中央與地方關(guān)系的發(fā)展歷程

改革開放四十年來中央與地方關(guān)系的演變，可以以1992年黨的十四大明確提出“經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”和2012年黨的十八大后提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為標(biāo)志劃分為三個階段。這三個階段中央與地方關(guān)系改革主要有以下內(nèi)容：

1978—1992年：以“放權(quán)讓利”為特征的改革。這一時期的改革是以打破權(quán)力過分集中、調(diào)動地方積極性的“放權(quán)讓利”為基本特征的。1979年7月，全國人大修改了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，賦予了省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，確立了地方立法權(quán)。同時，隨著改革開放的啟動和深化，經(jīng)濟(jì)體制改革擴(kuò)大了企業(yè)自主權(quán)和地方政府相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，而配合對外開放政策的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建立又形成了具有強(qiáng)烈示范效應(yīng)的“梯度放權(quán)”的局面，“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”替代“行政性分權(quán)”，極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

1992—2012年：圍繞建立完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革。1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，提出市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，同時加強(qiáng)和完善國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善要求市場和政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位和角色要發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，全國統(tǒng)一市場的建立要求打破地方政府各自為政的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，中央政府不僅要承擔(dān)起宏觀調(diào)控的職責(zé)，同時還要應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)帶來的區(qū)域發(fā)展不平衡等諸多問題。

2012年以來：國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的中央與地方關(guān)系改革。按照國家治理現(xiàn)代化的要求，推進(jìn)中央與地方關(guān)系改革成為2012年以來改革的主線。這一時期中央與地方關(guān)系改革的首要措施是根據(jù)全面推進(jìn)依法治國的要求推進(jìn)中央與地方關(guān)系的法治化建設(shè)，十八屆四中全會提出“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”和“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”的要求。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，2018年出臺的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》賦予了省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，突出了不同層級的職責(zé)特點(diǎn)，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。同時，此次機(jī)構(gòu)改革將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責(zé)，實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主與?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

中央與地方關(guān)系改革的經(jīng)驗(yàn)與展望

改革開放四十年來中央與地方關(guān)系改革以維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定為目標(biāo)，以推進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)為方向，通過充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，逐步建立完善了具有中國特色的中央與地方制度體系，為經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和國家的長治久安提供了制度保障。中央與地方關(guān)系改革的經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下四個方面：

一是堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨中央的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是處理好中央與地方關(guān)系的首要原則。中國作為幅員遼闊、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國，維護(hù)黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)揮好中央的積極性、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)包括中央與地方關(guān)系改革在內(nèi)的各領(lǐng)域改革的根本保障。

二是賦予地方政府必要的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，尊重和鼓勵地方的制度創(chuàng)新是發(fā)揮好地方積極性的關(guān)鍵。從改革開放初期沿海地區(qū)的“梯度放權(quán)”，到綜合配套試驗(yàn)區(qū)賦予地方政府結(jié)合地方實(shí)際探索解決共性問題的整體創(chuàng)新，地方的制度創(chuàng)新、制度競爭和以試點(diǎn)為基礎(chǔ)的全國推廣，是推進(jìn)各領(lǐng)域改革最重要的動力機(jī)制。

三是以中央和地方財政關(guān)系改革為突破口，通過中央與地方利益機(jī)制的動態(tài)調(diào)整適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域改革對政府職能轉(zhuǎn)變的要求。從以調(diào)動地方積極性為主要目標(biāo)的財政包干制到為建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的分稅制改革，從以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付改革到正在推進(jìn)的中央與地方財權(quán)事權(quán)劃分的改革，中央和地方財政關(guān)系改革在不同階段處理好政府與市場、政府與社會關(guān)系方面始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性的推動作用。

四是重視中央與地方關(guān)系的制度化、法治化建設(shè)。從改革開放初期頻繁調(diào)整的財政包干制到分稅制財政體制的建立和完善，從賦予省級人大及其常委會立法權(quán)到將地方立法權(quán)逐步擴(kuò)大至所有設(shè)區(qū)的市，中央與地方關(guān)系逐步走上了制度化、法治化的道路，為進(jìn)一步推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化奠定了良好的基礎(chǔ)。

在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的歷史背景下，未來中央與地方關(guān)系的改革要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的、更加完善的制度體系為目標(biāo)，為在本世紀(jì)中葉建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國奠定堅實(shí)的制度基礎(chǔ)。

（作者為中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①戴園晨、徐亞平：《財政體制改革與中央地方財政關(guān)系變化》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，1992年第4期。

②肖捷：《加快建立現(xiàn)代財政制度》，《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年。

責(zé)編/張寒 美編/李祥峰

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