【摘要】與第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后歷任美國(guó)總統(tǒng)不同，特朗普總統(tǒng)醉心于退出、攻擊甚至摧毀一些各國(guó)都支持的國(guó)際規(guī)則或者制度安排。從建構(gòu)規(guī)則到顛覆規(guī)則，美國(guó)正在用遠(yuǎn)期損失換取短期獲益。特朗普或許在籌謀第二任期，而更多的美國(guó)人在思考特朗普之后的美國(guó)走向何方，世界又將怎樣。

【關(guān)鍵詞】美國(guó)外交 顛覆規(guī)則 特朗普政府

【中圖分類(lèi)號(hào)】D518 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

無(wú)論是競(jìng)選期間還是當(dāng)選以后，特朗普都展現(xiàn)出迥異于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后歷任美國(guó)總統(tǒng)的世界觀和方法論。特朗普總統(tǒng)與其他美國(guó)總統(tǒng)的最重要區(qū)別在于，其他總統(tǒng)致力于建構(gòu)、維系自1945年起逐步建構(gòu)并維系的各種國(guó)際規(guī)則、規(guī)范和制度，而特朗普則醉心于退出、攻擊甚至摧毀一些各國(guó)都支持的國(guó)際規(guī)則或者制度安排。

奧巴馬“建群”與特朗普“退群”

遠(yuǎn)則不論，比較特朗普總統(tǒng)與前任奧巴馬總統(tǒng)，足見(jiàn)二者的重大區(qū)別。奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)的官方文獻(xiàn)如《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中“領(lǐng)導(dǎo)”（Leadership）或“引領(lǐng)”（Leading）是關(guān)鍵詞。奧巴馬政府相信，美國(guó)需要與他國(guó)協(xié)調(diào)合作以實(shí)現(xiàn)共贏，其安全繁榮與全球形勢(shì)息息相關(guān)。

特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，“美國(guó)優(yōu)先”（America First）是其內(nèi)外政策的靈魂。在就職演說(shuō)中，他毫不諱言：“從此刻開(kāi)始，一切將美國(guó)優(yōu)先。”美國(guó)將奉行兩條原則：“買(mǎi)美國(guó)貨，雇美國(guó)人。”“讓美國(guó)再次偉大”（Make American Great Again）是特朗普的競(jìng)選口號(hào)，更是他的執(zhí)政目標(biāo)，這個(gè)詞匯及其縮寫(xiě)（MAGA）自2016年迄今在特朗普須臾不可離開(kāi)的推文中出現(xiàn)400余次。“美國(guó)優(yōu)先”意味著其他國(guó)家就要靠后，“讓美國(guó)再次偉大”意味著可以無(wú)視其他國(guó)家利益。特朗普總統(tǒng)的邏輯在其言辭與行動(dòng)中充分展示，他眼中的世界是霍布斯式的“自然狀態(tài)”，“叢林法則”是其信條，他不是追求雙贏，而是追求美國(guó)贏。

與奧巴馬政府強(qiáng)調(diào)多邊合作、倚重現(xiàn)存國(guó)際機(jī)制或者建構(gòu)新的合作平臺(tái)、通過(guò)擴(kuò)大“朋友圈”應(yīng)對(duì)共同威脅不同，特朗普政府則更強(qiáng)調(diào)單邊主義和獨(dú)斷專(zhuān)行。入主白宮后，特朗普再也不提核安全問(wèn)題。與此同時(shí)，他稱(chēng)《巴黎協(xié)定》“對(duì)這個(gè)國(guó)家是一個(gè)災(zāi)難”，隨后宣布退出這個(gè)歷經(jīng)多年談判達(dá)成且?guī)缀跛袊?guó)家都簽署的治理氣候變化的協(xié)議。特朗普認(rèn)為跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）“對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)是一個(gè)糟糕的協(xié)議”，因而在就任總統(tǒng)后立即宣布退出該協(xié)議。不僅如此，特朗普政府還認(rèn)為世界貿(mào)易組織對(duì)美國(guó)“不公平”，甚至威脅退出，盡管目前美國(guó)并沒(méi)有付諸實(shí)施，但在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域所采取的基本政策已經(jīng)背離了世界貿(mào)易組織的通行做法。此外，特朗普政府還以“對(duì)以色列持有偏見(jiàn)”為由宣布退出聯(lián)合國(guó)教科文組織，以“損害美國(guó)主權(quán)”為由宣布退出由聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的《移民問(wèn)題全球契約》制定進(jìn)程。

對(duì)于延宕多年的伊核危機(jī)，奧巴馬政府選擇談判解決，推動(dòng)歐盟三國(guó)和中俄兩國(guó)在伊核問(wèn)題上開(kāi)展協(xié)調(diào)與協(xié)作，滿(mǎn)足伊朗的合理要求，經(jīng)過(guò)艱苦談判終于達(dá)成伊核協(xié)議。這份雖然并非十分理想，但在現(xiàn)實(shí)中唯一可行的決議降低了伊朗從事核武研發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，減少了中東地區(qū)軍備競(jìng)賽的可能。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的視察與核查認(rèn)為伊朗認(rèn)真執(zhí)行了該項(xiàng)協(xié)議，甚至以色列情報(bào)部門(mén)也認(rèn)為伊朗并沒(méi)有違背協(xié)議。盡管如此，特朗普總統(tǒng)仍然聲稱(chēng)該協(xié)議單邊有利于伊朗，對(duì)美國(guó)非常糟糕，因此需要放棄。2018年5月8日，美國(guó)宣布退出該協(xié)議并將重啟對(duì)伊朗制裁。8月7日，美國(guó)對(duì)伊朗非能源領(lǐng)域祭出新制裁，特朗普表示這是“前所未見(jiàn)的最嚴(yán)厲制裁”，并警告道，任何同伊朗做生意的人都無(wú)法與美國(guó)做生意。8月16日，美國(guó)專(zhuān)門(mén)成立了“伊朗行動(dòng)小組”負(fù)責(zé)對(duì)伊朗施壓。此外，美國(guó)已于11月5日重啟對(duì)伊朗的原油制裁。

美國(guó)偏好對(duì)他國(guó)大談“國(guó)際規(guī)則”，但自身的踐行卻不盡如人意

美國(guó)與國(guó)際規(guī)則或國(guó)際秩序的關(guān)系是理解美國(guó)外交政策的關(guān)鍵?，F(xiàn)存國(guó)際秩序源自于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，大致包括聯(lián)合國(guó)這個(gè)世界政治架構(gòu)、國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行這兩個(gè)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、后來(lái)演變成世界貿(mào)易組織的關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定這個(gè)世界貿(mào)易協(xié)議，當(dāng)然也包括因?yàn)槔鋺?zhàn)對(duì)峙而締造的兩大陣營(yíng)界線分明的安全制度安排。冷戰(zhàn)結(jié)束后，兩大陣營(yíng)壁壘消除，蘇聯(lián)主導(dǎo)的華約組織解散，美國(guó)主導(dǎo)的北約以及其他雙邊同盟仍得以存續(xù)。此后，各國(guó)大致遵從同一套政治、經(jīng)濟(jì)、金融規(guī)則，這些規(guī)則對(duì)冷戰(zhàn)結(jié)束后世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮和地區(qū)穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)成為現(xiàn)存國(guó)際規(guī)則的重要角色，常以秩序守護(hù)者自詡。

然而，美國(guó)與國(guó)際規(guī)則的關(guān)系卻顯得糾結(jié)而復(fù)雜。美國(guó)曾是多項(xiàng)多邊乃至全球規(guī)則的重要推手，但卻選擇不加入或者有選擇地遵守某些規(guī)則。例如，為限制其他國(guó)家通過(guò)核試驗(yàn)提升核武器能力并防范核武器擴(kuò)散，在美國(guó)推動(dòng)下達(dá)成了《全面禁止核試驗(yàn)條約》，而其自身卻在1999年第一個(gè)拒絕批準(zhǔn)條約。迄今已有183個(gè)國(guó)家簽署該條約，其中166個(gè)國(guó)家完成了批約程序，但美國(guó)仍然沒(méi)有批準(zhǔn)該條約。又如，美國(guó)參加了1973年到1982年的聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議，也參加了1990年到1994年間關(guān)于修改條約的后續(xù)談判。迄今已有168個(gè)成員加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，150個(gè)成員批準(zhǔn)該條約，但美國(guó)僅在1994年簽署條約但一直沒(méi)有批準(zhǔn)該條約。雖然如此，美國(guó)仍然時(shí)刻援引該條約批評(píng)其他國(guó)家在海洋問(wèn)題上的政策立場(chǎng)，并用該條約為美國(guó)艦機(jī)在他國(guó)附屬海域的抵近偵察辯護(hù)。再如，在印度核問(wèn)題上，美國(guó)推行“翻手云覆手雨”的政策。1974年印度進(jìn)行所謂“和平”核爆炸，美國(guó)因擔(dān)心印度研發(fā)核武器而倡導(dǎo)成立核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)，加強(qiáng)核出口管制；幾年后美國(guó)通過(guò)《1978年核不擴(kuò)散法》，禁止將美國(guó)的核材料和反應(yīng)堆轉(zhuǎn)讓給像印度這樣不接受全面保障監(jiān)督的非核國(guó)家。1998年5月，印度進(jìn)行數(shù)次核試驗(yàn)，成為事實(shí)上的核國(guó)家，美國(guó)在對(duì)印度進(jìn)行短暫制裁后，開(kāi)始推動(dòng)與印度開(kāi)展民用核能合作。為達(dá)此目的，美國(guó)推動(dòng)核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)的各成員國(guó)為美印核合作“開(kāi)后門(mén)”，此舉獲得成功后則進(jìn)一步推動(dòng)印度加入核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)。這些舉動(dòng)很難讓人相信，美印核能合作沒(méi)有隱含更大的地緣安全考慮。

美國(guó)偏好對(duì)他國(guó)大談“國(guó)際規(guī)則”，但自身在踐行國(guó)際規(guī)則方面卻不盡如人意，甚至顯得任性隨意。在奧巴馬執(zhí)政的八年期間，美國(guó)一方面強(qiáng)調(diào)其“領(lǐng)導(dǎo)地位”或者“領(lǐng)軍作用”，另一方面為“國(guó)際規(guī)則”代言。為了建構(gòu)新的規(guī)則，奧巴馬政府不遺余力推動(dòng)TPP談判、達(dá)成巴黎協(xié)定和伊核協(xié)議。如今，一場(chǎng)美國(guó)總統(tǒng)大選過(guò)后，這些美國(guó)“書(shū)寫(xiě)”的“規(guī)則”竟然被特朗普政府棄之若敝履了。

美國(guó)外交演變：從建構(gòu)規(guī)則到顛覆規(guī)則

美國(guó)是現(xiàn)存國(guó)際秩序或者國(guó)際規(guī)則建構(gòu)過(guò)程中至關(guān)重要的參與國(guó)家，也是該秩序或者規(guī)則的重要維護(hù)國(guó)家，如今特朗普政府則試圖顛覆這些規(guī)則，是國(guó)際規(guī)則出了問(wèn)題還是美國(guó)出了問(wèn)題？

部分原因是國(guó)際規(guī)則的問(wèn)題?，F(xiàn)存國(guó)際秩序或者規(guī)則形成于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，在冷戰(zhàn)兩大陣營(yíng)對(duì)立的時(shí)代掙扎存續(xù)，并在冷戰(zhàn)結(jié)束后得以拓展。這些規(guī)則對(duì)于冷戰(zhàn)結(jié)束以后世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)穩(wěn)定作出了非常重要的貢獻(xiàn)，如推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化，幾乎所有國(guó)家都從這些規(guī)則中有不同程度的絕對(duì)收益，因而越來(lái)越多的國(guó)家加入并遵從這些規(guī)則。然而，毋庸諱言，這些已有七十余年歷史的規(guī)則正面臨各種壓力。首先，美歐主導(dǎo)建構(gòu)的這些規(guī)則具有某種天然的沖動(dòng)，即推廣政治制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)的單一化。冷戰(zhàn)結(jié)束初期，美國(guó)享受“單極時(shí)刻”，認(rèn)定歷史已經(jīng)終結(jié)。美國(guó)隨后推出的多份《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》刻意強(qiáng)調(diào)“接觸與擴(kuò)展”（Engagement and Enlargement），因而才有后來(lái)的北約東擴(kuò)和歐盟東擴(kuò)，西方攜冷戰(zhàn)勝利的余威“攻城掠地”，不斷拓展有形和無(wú)形的疆界，直到遭遇克里米亞危機(jī)。不僅如此，冷戰(zhàn)結(jié)束后的二十余年中，美歐等國(guó)還進(jìn)行了較多頻次的“人道主義干預(yù)”，打了數(shù)場(chǎng)地區(qū)戰(zhàn)爭(zhēng)。這些戰(zhàn)爭(zhēng)在解決部分問(wèn)題的同時(shí)制造了更多地區(qū)動(dòng)蕩。美歐這些行動(dòng)不僅不容易獲得廣泛的國(guó)際支持，甚至?xí)庥鲚^為強(qiáng)大的阻力。其次，冷戰(zhàn)結(jié)束后，冷戰(zhàn)中形成的地區(qū)安全架構(gòu)并沒(méi)有隨之終結(jié)，排他性的地區(qū)安排仍然在搭建無(wú)形的壁壘，包括美國(guó)在亞太地區(qū)多個(gè)雙邊軍事同盟構(gòu)成的輻輳結(jié)構(gòu)的地區(qū)安全框架，以及美歐在歐亞大陸的北約組織。再次，形成于七十余年前的國(guó)際秩序或規(guī)則已經(jīng)不能充分體現(xiàn)當(dāng)今國(guó)際政治力量變遷與分布，諸如中國(guó)、印度、南非、巴西等新興地區(qū)力量不斷崛起，它們力主推動(dòng)聯(lián)合國(guó)改革，提高在眾多國(guó)際機(jī)制中的發(fā)言權(quán)和決策影響力，而美歐等國(guó)在變革現(xiàn)存秩序方面姿態(tài)消極。因此，現(xiàn)存國(guó)際秩序和規(guī)則難免面臨某些地緣政治多極化壓力。

部分原因是美國(guó)出了問(wèn)題。美國(guó)是現(xiàn)存國(guó)際秩序的重要推動(dòng)力量，為此付出，并從中受益。如今國(guó)際秩序面臨變革壓力，而美國(guó)一方面不肯讓渡空間，另一方面不愿意再為現(xiàn)存秩序的維系作出貢獻(xiàn)。奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)仍然希望發(fā)揮領(lǐng)軍作用，因而推動(dòng)各國(guó)為解決地區(qū)和全球問(wèn)題作“增量”貢獻(xiàn)，而特朗普政府則認(rèn)為美國(guó)已經(jīng)無(wú)法從現(xiàn)存國(guó)際秩序中受益，希望盡快擺脫這些約束，追求美國(guó)利益最大化。在特朗普的總統(tǒng)就職演說(shuō)中，他描繪了一個(gè)難以置信的世界觀：以美國(guó)工業(yè)為代價(jià)養(yǎng)肥了外國(guó)工業(yè)，美國(guó)軍隊(duì)承壓的同時(shí)補(bǔ)貼外國(guó)軍隊(duì)，美國(guó)保護(hù)他國(guó)邊界卻無(wú)視本國(guó)邊界，海外耗資數(shù)以萬(wàn)億卻讓美國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施年久失修而衰敗，幫助他國(guó)致富卻讓美國(guó)的財(cái)富、力量與信心式微，企業(yè)外遷而致美國(guó)工人失業(yè)。概言之，在特朗普總統(tǒng)眼中，所有國(guó)家都在剝奪美國(guó)，他需要對(duì)此作出改變，讓美國(guó)從“兼濟(jì)天下”回歸“獨(dú)善其身”。

由于美國(guó)迄今仍然是唯一超級(jí)大國(guó)，現(xiàn)存國(guó)際秩序或者規(guī)則的變革美國(guó)本應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸，然而，美國(guó)卻尋求與所有國(guó)家謀利，以殺雞取卵的方式實(shí)現(xiàn)所謂“讓美國(guó)再次偉大”的目標(biāo)，并采取簡(jiǎn)單化的、對(duì)抗式的辦法處理與他國(guó)的爭(zhēng)議，援引過(guò)時(shí)、老舊的國(guó)內(nèi)法律與所有國(guó)家開(kāi)展貿(mào)易戰(zhàn)。以善做交易自許的特朗普總統(tǒng)執(zhí)政一年半以來(lái)，目前只見(jiàn)美國(guó)顛覆規(guī)則和秩序，鮮有像樣的、包容性的、雙贏的秩序或者規(guī)則建構(gòu)，顯然，美國(guó)正以進(jìn)攻性的姿態(tài)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略收縮，“叢林法則”取代共贏理念，國(guó)際社會(huì)幾乎要回歸“自然狀態(tài)”了。

美國(guó)外交：特朗普政府之后

特朗普競(jìng)選、當(dāng)選和執(zhí)政引發(fā)國(guó)內(nèi)諸多爭(zhēng)議，特朗普的內(nèi)政外交理念幾乎撕裂美國(guó)社會(huì)，并制造了美國(guó)民主黨和共和黨內(nèi)部的分裂。特朗普競(jìng)選期間，五十名曾經(jīng)服務(wù)于尼克松到小布什等共和黨政府并擔(dān)任重要外交和安全職務(wù)的共和黨大佬們聯(lián)署了一份公開(kāi)信，稱(chēng)“特朗普先生缺乏擔(dān)任總統(tǒng)一職的性格、價(jià)值觀和經(jīng)驗(yàn)”，“他似乎缺少對(duì)美國(guó)憲法、美國(guó)法律、美國(guó)體制的起碼知識(shí)和信仰”，“我們確信，入主橢圓形辦公室的他將成為美國(guó)歷史上最魯莽的總統(tǒng)”，他會(huì)“將我國(guó)的國(guó)家安全和福祉置于危險(xiǎn)境地”。另有75名在過(guò)去半個(gè)世紀(jì)中曾經(jīng)服務(wù)于共和黨和民主黨總統(tǒng)的退休職業(yè)外交官聯(lián)署公開(kāi)信，稱(chēng)特朗普完全無(wú)法勝任總統(tǒng)和統(tǒng)帥一職。特朗普入主白宮后，“反特運(yùn)動(dòng)”依然開(kāi)展得如火如荼。之所以很多人公開(kāi)反對(duì)特朗普，是因?yàn)樗麄儫o(wú)法認(rèn)同特朗普表達(dá)的外交安全政策理念，他們不能接受特朗普反對(duì)自由貿(mào)易、貶損盟友、侮辱鄰國(guó)。他們認(rèn)為在一個(gè)變動(dòng)不居且日益危險(xiǎn)的世界中，美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位不可或缺。他們對(duì)特朗普主張美國(guó)將退守本土、放棄領(lǐng)軍地位大為不安。

2018年8月中旬，42名國(guó)際關(guān)系學(xué)者在《紐約時(shí)報(bào)》發(fā)表聲明，稱(chēng)戰(zhàn)后國(guó)際秩序催生了前所未有的和平與繁榮，美國(guó)在其中的領(lǐng)導(dǎo)作用至關(guān)重要，盡管美國(guó)為該秩序付出了代價(jià)，但美國(guó)從中獲益良多；聲明還譴責(zé)特朗普總統(tǒng)攻擊或者顛覆這個(gè)秩序或規(guī)則的行為。截止到8月13日，已有572人聯(lián)署該聲明。

特朗普以反建制著稱(chēng)，他組建的外交安全團(tuán)隊(duì)難以成為掣肘其政策主張的重要力量，而其決策過(guò)程亦較少依賴(lài)傳統(tǒng)的部門(mén)參與和跨部門(mén)協(xié)調(diào)，因此，特朗普總統(tǒng)治下的美國(guó)內(nèi)外政策延續(xù)目前態(tài)勢(shì)是大概率事件。

特朗普政府的外交政策同樣給各國(guó)制造了種種憂慮。對(duì)美國(guó)的盟國(guó)而言，美國(guó)是否仍然是那個(gè)不可或缺的國(guó)家大可質(zhì)疑；對(duì)美國(guó)的伙伴來(lái)說(shuō)，美國(guó)捉摸不定、高度自利的政策讓他們擔(dān)心隨時(shí)可能成為美國(guó)的“魚(yú)肉”；對(duì)美國(guó)潛在的對(duì)手而言，美國(guó)在伊核協(xié)議上的作為已難讓人相信與美國(guó)達(dá)成任何協(xié)議是可行的選擇。

從建構(gòu)規(guī)則到顛覆規(guī)則，美國(guó)正在用遠(yuǎn)期損失換取短期獲益。特朗普或許在籌謀第二任期，而更多的美國(guó)人在思考特朗普之后的美國(guó)走向何方，世界又將怎樣。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所戰(zhàn)略室主任、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①The White House, National Security Strategy of the United States, May 2010.

②The Joint Chiefs of Staff, The National Military Strategy of the United States of America: Redefining America's Military Leadership，F(xiàn)ebruary, 2011.

③Department of Defense, Sustaining US Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense，January 2012.

④Michael J. Mazarr et al., Measuring the Health of the Liberal International Order, Santa Monica: RAND Corporation, 2017.

責(zé)編/張忠華 美編/李月敏

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來(lái)源及作者，否則追究法律責(zé)任。