當前，各地紛紛推行的“馬上就辦”“最多跑一次”改革，是一場深刻的政府效能革命，生動體現(xiàn)了“群眾利益無小事，民生問題大于天”的治國理念。然而當前我國個別地方出現(xiàn)了不按規(guī)矩的“馬上就辦”現(xiàn)象，破壞了規(guī)則，消解了制度效能。要想正確處理“馬上就辦”與“按規(guī)矩辦”之間的關(guān)系，關(guān)鍵就在于構(gòu)建與“馬上就辦”相適應(yīng)的高質(zhì)量制度體系，包括決策體系、執(zhí)行體系和評估體系。“馬上就辦”不僅是單純的工作作風(fēng)追求，也是對政府部門制度體系和運作效率的更高、更嚴格要求，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。

“馬上就辦”的制度需求：解決制度與行為之間的張力，使制度具有恰適性

從理論上看，“馬上就辦”與“按規(guī)矩辦”并不矛盾，“馬上就辦”的事項需要納入特定的制度體系中進行處理，形成常態(tài)化的工作機制。正如習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)的，“治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩”。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩，“馬上就辦”的制度化、法治化是其未來的發(fā)展方向。不過不可否認的是，制度與行為之間是存在張力的。制度的基本作用是以規(guī)則約束下的行為代替?zhèn)€人的自發(fā)行為，利用慣例來約束交易行為，從而解釋世界并減少不確定性。但是，制度和慣例并不是孤立存在的，它們存在于各種經(jīng)驗、各種情境之中，且其適用范圍存在一定的模糊性，有時會出現(xiàn)僵化、遲鈍等問題，而解決這個問題的關(guān)鍵就是使制度具有恰適性。

具有恰適性的制度能夠根據(jù)角色和情境的關(guān)系，規(guī)定哪些行為是適當?shù)?，使人們進入一個情境就會試圖去發(fā)現(xiàn)規(guī)則、了解規(guī)則、分析規(guī)則。在這個意義上，高質(zhì)量的制度體系應(yīng)該具備恰適性的邏輯，不斷進步、發(fā)展、改革和創(chuàng)新，從而與快速變化的情境相適應(yīng)。而當前個別地方出現(xiàn)的不按規(guī)矩的“馬上就辦”現(xiàn)象，除了特權(quán)思想殘留、法治意識不強等個體因素外，還與制度體系相關(guān)。因此，要處理好“馬上就辦”與“按規(guī)矩辦”之間的關(guān)系，除了要從改變思想、加強監(jiān)督、引入技術(shù)等方面入手外，還需要提高制度質(zhì)量，使決策者愿意相信規(guī)則、使用規(guī)則，從規(guī)則運轉(zhuǎn)的過程中提高決策效率。

1990年5月，剛剛上任九天的福州市委書記習(xí)近平就首次提出了“馬上就辦”，隨后在主政福州期間更是多次倡導(dǎo)。他強調(diào)要建機制、謀長遠，先后推出了“首問責(zé)任制”“限時辦結(jié)制”“全程代辦制”等著眼于“馬上就辦”的辦事機制，使“馬上就辦”走向常態(tài)化、制度化，并最終上升到地方性法規(guī)層面。當前，中國特色社會主義進入新時代，各類事物異態(tài)紛呈、各種思想雜出其間、各種利益復(fù)雜糾纏，不確定性因素日漸增多。對此，我們要以更加謹慎、嚴密、周全、科學(xué)的態(tài)度踐行“馬上就辦”，以高質(zhì)量的制度體系保障“馬上就辦”。第一，需要一個高質(zhì)量的決策體系，盡量避免個體決策者的偏見、沖動或主觀意志。第二，需要一個高質(zhì)量的執(zhí)行體系，使政令暢通并得到貫徹執(zhí)行，實現(xiàn)辦理結(jié)果與預(yù)期目標的一致。第三，需要一個高質(zhì)量的評估體系，合理評估“馬上就辦”的效果并加以反饋，使之產(chǎn)生舉一反三的效果，從而提高工作效率。

“馬上就辦”的制度分析：在解決近期目標的同時，考慮中遠期的發(fā)展

對于不按規(guī)矩的“馬上就辦”，或者低效率的“馬上就辦”，可以從制度層面進行梳理和分析：

一是無章可循，純粹憑個人地位、威望、意志、經(jīng)驗、直覺獨斷，強調(diào)即刻決策、當場解決。對于這種類型的“馬上就辦”，要從所“辦”問題的類型來進行分析。一般來說，可以把公共部門每天所遇到的決策問題分為結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化三種類型。其中，結(jié)構(gòu)化問題最容易定義，形式簡單，決策過程和方法有固定的規(guī)律可循，能夠用明確的語言和模型加以描述。比如，決定召開某項會議、采購某項辦公材料、開展某項政策評估等。而半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化問題具有不確定的因素，牽涉多元群體的利益和價值觀沖突，甚至不存在明確的解決基準線。比如，是否對某項產(chǎn)業(yè)實施保護性補貼等。對于結(jié)構(gòu)化問題來說，單憑個人直覺的“馬上就辦”容易發(fā)揮威力，能夠在一定程度上提高工作效率。但是，對于半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化問題，如果一味追求“馬上就辦”的時間目標，則很容易產(chǎn)生問題。因為不論是個體決策還是群體決策，都會出現(xiàn)決策偏誤的現(xiàn)象。

從個體決策的角度看，正如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者丹尼爾·卡尼曼所言，人類在決策過程中一般具有兩種思維系統(tǒng)。系統(tǒng)一的運行是無意識且快速的，不怎么費腦力，完全處于自主控制的狀態(tài)；而系統(tǒng)二的運行將注意力轉(zhuǎn)移到需要耗費腦力的活動中，需要高度集中注意力。一般來說，人類會優(yōu)先使用系統(tǒng)一，只有當系統(tǒng)一遇到問題時，才會向系統(tǒng)二尋求支持。正因如此，人類的決策是很容易產(chǎn)生偏誤的，尤其是以經(jīng)驗規(guī)則為主要特征的直觀推斷很可能導(dǎo)致嚴重的系統(tǒng)性錯誤和偏差。對于一些復(fù)雜問題來說，基于直覺的“馬上就辦”容易導(dǎo)致決策失誤，甚至產(chǎn)生決策事故。比如，會產(chǎn)生過度自信偏誤，高估自己的學(xué)識和能力；會選擇性地接收支持他們先驗觀念的信息，自動忽略那些不一致的信息；會將觀察到的少量樣本直接覆蓋大樣本，等等。同時，即使是群體決策，也可能存在群體思維的偏誤，即由于責(zé)任分散或者過分追求群體的一致性，導(dǎo)致一些決策過于冒險或者存在選擇性偏見。

二是初步實現(xiàn)了建章立制，但主要側(cè)重于加班加點，進行“疲勞戰(zhàn)術(shù)”。誠然，在人民群眾對政府部門效率要求不斷提高的今天，一些部門出臺了“馬上就辦”事項清單，明確了辦理各類事項的條件、時限、流程等，為解決懶政惰政、為官不為問題奠定了制度基礎(chǔ)，也產(chǎn)生了較好的效果。但是，如果一味求快，層層加碼、級級加班，不僅會對干部的身心健康造成影響，還容易導(dǎo)致“馬上就辦”變?yōu)?ldquo;救火式”的應(yīng)急措施，難以從根本上解決問題。

美國學(xué)者羅格·鮑恩曾呼吁要停止“救火式”治理，并指出其弊端，即沒有足夠的時間去解決所有問題；解決方案往往是不完整的，僅是對問題打補丁，不能徹底解決問題；不完整的解決方案導(dǎo)致問題一再出現(xiàn)，甚至演變成新的危機；只解決緊急問題，而非重要問題?？傊?ldquo;救火式”治理的時間都用在解決最緊迫的事情上了，沒有辦法預(yù)防以及解決新的問題的產(chǎn)生。

當前，從“馬上就辦”到“辦就辦好”仍有很長的道路要走，時間并不是唯一要考慮的因素。在“馬上就辦”的過程中，必須要考慮問題的界定是否清晰、影響政策輸出與政策效果的主要因素以及政策目標能否形成共識等。否則，忙著趕進度的“馬上就辦”很可能會陷入“時間稀缺”的陷阱中，或沒有意識到解決某一問題可能會帶來另一問題，或忽視了問題存在的多重原因，或?qū)е陆鉀Q問題的成本比問題本身所造成的損失更大。

三是組織、制度建設(shè)已經(jīng)比較健全，但主要是單項式處理，難以做到舉一反三，不能站在更高的起點規(guī)劃工作。目前，一些地方建立了“馬上就辦”辦公室，督促各部門提高工作效率，改變干部精神面貌；也有地方以行政服務(wù)中心為主體，優(yōu)化審批制度，突出“馬上就辦、很快辦成”的效率意識；還有一些地方大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，在網(wǎng)上辦理各種事項，力爭做到“只進一扇門”“最多跑一次”。這些都體現(xiàn)了“馬上就辦”的制度建設(shè)水平正在不斷提高，不但方便了群眾和企業(yè)，也降低了辦事成本，增強了人民群眾的獲得感。但是，這些已經(jīng)比較成熟的“馬上就辦”經(jīng)驗，還有進一步拓展的空間，需要對“馬上就辦”的實際效果進行仔細評估，了解其消耗的資金、提供的服務(wù)以及組織、管理和運作的程序。

總而言之，“馬上就辦”不是盲目蠻干，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，需要系統(tǒng)思維和戰(zhàn)略眼光，需要具備一定的預(yù)見能力，在解決近期目標的同時，考慮中遠期的發(fā)展。

“馬上就辦”的制度供給：以人民為中心，打造科學(xué)、先進、系統(tǒng)的高質(zhì)量制度體系

“馬上就辦”不是簡單的比時間、提速度，不是一兩個部門的獨角戲，也不是對群眾訴求的被動應(yīng)對。“馬上就辦”必須以人民為中心的新發(fā)展思想為指引，用更加科學(xué)的理論、更加先進的工具、更加系統(tǒng)的戰(zhàn)略打造與“馬上就辦”相適應(yīng)的高質(zhì)量制度體系，使“馬上就辦”成為一個涵蓋決策、執(zhí)行以及評估的完整系統(tǒng)過程，將所有政府部門、所有涉及群眾利益的事務(wù)都納入“馬上就辦”的制度框架中。從決策的角度看，“馬上就辦”需要注意三個方面的問題。

第一，突出問題導(dǎo)向，注重問題分析。要在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，運用科學(xué)知識與理性方法識別和界定問題，分析問題產(chǎn)生的原因，分清問題的輕重緩急程度，優(yōu)先處理人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題和民生問題。要根據(jù)問題的性質(zhì)進行分類，了解“馬上就辦”的環(huán)境條件。

第二，善于把握時機，當機立斷。“馬上就辦”實際是一種機會判斷，利用各種事件及時打開政策之窗，順勢而上，以獲得事半功倍之效。但這種機會有時是不可預(yù)測的，比如某種危機、事故等，有時也是可以預(yù)測的，比如某個預(yù)算周期、某項過時政策的終結(jié)等。

第三，重視循證檢驗，避免主觀獨斷。要加強客觀證據(jù)的使用，以證據(jù)為前提尋找有效的解決方案。政府應(yīng)利用事實型數(shù)據(jù)和研究方法制定政策，更多地專注于能產(chǎn)生長期影響的政策。決策者要用心思考，展現(xiàn)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新精神，依賴證據(jù)而不輕信現(xiàn)成說法或者執(zhí)著于過去的成功經(jīng)驗，靈活吸收前人的智慧。對于一些比較復(fù)雜的問題，在進行“馬上就辦”之前可以進行小規(guī)模的試驗，有目的地收集證據(jù)資料。

從執(zhí)行的角度看，“馬上就辦”既要準備充分的“自上而下”的執(zhí)行資源，也要關(guān)注“自下而上”的一線執(zhí)行者。一方面，“馬上就辦”不能停留在起口號、掛牌子以及立機構(gòu)的層面，還要為“馬上就辦”提供充分的人力資源、資金資源，要協(xié)調(diào)好組織之間的關(guān)系，盡量做到“無縫隙”運行。習(xí)近平同志在《擺脫貧困》一書中曾明確指出：“辦公室，是一個單位、一個系統(tǒng)、一個機構(gòu)的關(guān)鍵部門。辦公室工作如何，對黨委乃至一個地方全面的工作影響很大。因此，每個地方的領(lǐng)導(dǎo)都非常關(guān)心、關(guān)懷和關(guān)注辦公室工作。‘運籌于帷幄之中，決勝于千里之外。’辦公室工作做好了，各項工作的順利開展也就有了可靠保證。”因此，我們要善于利用辦公室打造“馬上就辦”的執(zhí)行中樞，確保工作準確落實到位。另一方面，要對一線執(zhí)行者，即直接為廣大人民群眾辦事的公務(wù)人員建立“馬上就辦”的約束和激勵機制。要提高一線執(zhí)行者的政治素質(zhì)和能力，增強其對“馬上就辦”內(nèi)容、目標和精神的理解。要探索建立優(yōu)質(zhì)服務(wù)承諾標志與管理制度、顧客滿意度評價制度、標桿管理制度等，不斷提升“馬上就辦”的服務(wù)品質(zhì)。

從評估的角度看，評估是確保“馬上就辦”發(fā)揮效果的重要制度保障。目前，一些地方已經(jīng)開始探索對“馬上就辦”引入第三方評估。比如，福州的“馬上就辦、真抓實干”規(guī)定明確提出，除現(xiàn)有的督查等手段外，還將建立健全社會評議制度，引入第三方評估，鼓勵群眾對各部門落實“馬上就辦、真抓實干”的情況進行評議。同時，要善于利用論壇、微博、微信等社交網(wǎng)絡(luò)對某項特定話題進行跟蹤了解，掌握“馬上就辦”的執(zhí)行效果和后續(xù)影響，及時發(fā)現(xiàn)公眾的需求，從而構(gòu)建“馬上就辦”落實情況的常態(tài)化監(jiān)測分析機制以及評價機制?？梢跃C合利用熱力圖、地理圖、氣泡圖、弦線圖等多種可視化手段，展現(xiàn)“馬上就辦”的落實情況和公眾評價等信息。

總之，“馬上就辦”不能草率行事、越過規(guī)則、破壞制度。“馬上就辦”是一個以制度為紐帶，將思想、作風(fēng)、技術(shù)、戰(zhàn)略和策略等要素有機結(jié)合的系統(tǒng)工程，需要立足國情，以科學(xué)的理論為指導(dǎo)，及時總結(jié)已被證明行之有效的做法，并借鑒國外的先進技術(shù)及治理經(jīng)驗，構(gòu)建“馬上就辦”的高質(zhì)量制度體系，推動“馬上就辦”工作邁上新臺階。

（作者分別為廈門大學(xué)公共政策研究院教授、院長，教育部長江學(xué)者特聘教授；廈門大學(xué)公共政策研究院副教授，廈門大學(xué)公共服務(wù)質(zhì)量研究中心副主任）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金“十八大以來黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略研究專項工程”之“十八大以來黨中央治國理政的政治思想與實踐創(chuàng)新研究”項目（項目編號：16ZZD042）；廈門大學(xué)“公共治理”一流學(xué)科（群）建設(shè)平臺“廈門大學(xué)公共服務(wù)質(zhì)量研究中心”二期建設(shè)項目研究成果】

【參考文獻】

①習(xí)近平：《擺脫貧困》，福州：福建人民出版社，1992年。

②[美]丹尼爾·卡尼曼著，胡曉姣、李愛民等譯：《思考，快與慢》，北京：中信出版社，2012年。

③[美]塞德希爾·穆來納森、埃爾德·沙菲爾著，魏薇、龍志勇譯：《稀缺：我們是如何陷入貧窮與忙碌的》，杭州：浙江人民出版社，2014年。

④《八句“馬上就辦”，看20年前的習(xí)近平》，人民網(wǎng)，2015年3月11日。

⑤《治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩》，新華網(wǎng)，2016年2月21日。

責(zé)編/孫渴    美編/于珊

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