【摘要】從政府民意收集面臨的情境、偏好和行為方式等方面看，可以將民意注水分為“難免注水”“積極注水”和“消極注水”三種形式，并依此厘清民意注水的形成機理。民意注水背后隱含著民眾表達參與不足、政府捕捉民意能力欠缺、權責失范和惟上不惟實等問題，其有效治理機制的建設應遵循暢通民眾參與表達、規(guī)范政府權責邊界、激勵政府有效回應的邏輯。

【關鍵詞】民意注水  形成機理  治理機制    【中圖分類號】C916    【文獻標識碼】A

民意是來自民間個人、團體和公眾的公開的和非公開的意見，闡發(fā)意見的對象通常是與提出意見者相關的社會事務、事件和問題等，民眾在問題的闡發(fā)方式上具有多種形式。民意傳達的是民眾的意愿，與民情、民力和民智共同構成國家治理現代化和決策民主化的基石。民意注水折射的是相關部門懶政怠政和公權力濫用問題，放任類似行為發(fā)展泛濫，不僅會造成民意失真，而且會導致民眾失去表達民意的動力和意愿。

民意注水形式主要包括非政府主體的民意注水和政府主體的民意注水兩種，非政府主體的民意注水因其影響相對局限，因此本文探討的是政府主體的民意注水。在日常生活中，政府信息處理過程紛繁復雜，但大致可將其分為“民意輸入—編碼轉化—民意輸出”三個過程。民意注水是指在民意輸入、編碼轉化或民意輸出階段，政府通過行政權力等手段對民意實施操控，或對輸入民意信息進行加工處理，導致信息輸出結果同實際不相匹配的現象。在國家的政治過程中，民意注水會侵蝕民聲表達的真實性、社會秩序的穩(wěn)定性和國家治理的現代性，民眾被代表、民意被操縱和政府假借民意有可能損害民眾的合法權益、加劇社會不信任程度，因此民意注水背后的問題引人深思。

民意注水的目標可能是“趨利”，也可能是“避害”，還可能是“減壓”

關于注水問題，學界主要存在兩種觀點。第一種觀點傾向于將注水問題歸咎于政府尤其是地方政府，地方政府表面上“層層加碼”、大刀闊斧、態(tài)度堅決，實際上缺少擔當、脫離實際，“層層注水”問題背后反映的是政府的一種“另類不作為”。而經濟數據注水折射的是政績觀跑偏問題，數據造假給國家整體發(fā)展戰(zhàn)略造成了干擾和破壞。第二種觀點傾向于以辯證態(tài)度看待注水問題，認為注水現象出于其背后強大的需求和巨大的驅動，其中既有必然，也有無奈。注水的催化劑包含心態(tài)的浮躁、體制的羈絆和文化的傳統化，可以將注水現象理解為道德觀退化或價值觀淪喪，是一種放棄追求其真實社會根源的批評方式。注水現象是當前不合理游戲規(guī)則下的合理化訴求的產物，過程本身是悖論的。

上述兩種觀點為理解民意注水問題提供了辯證而系統的分析視角。民意注水可能是政府主動為之的策略，政府積極放大正面效應，民意注水的目標是“趨利”。民意注水也可能是政府被動消極采取的手段，政府有意轉移民眾視線或削減民意，民意注水的目標是“避害”。與此同時，我們也應該意識到在特定環(huán)境下政府面臨技術掣肘和體制羈絆等問題，民意注水是在體制、輿論等要素的壓力下衍生的無奈之舉，民意注水的目標是“減壓”。

民意注水的三種具體形式：“難免注水”、“積極注水”與“消極注水”

民意注水形成機理的一個重要前提是“政府黑箱”。在公共服務和社會治理進程中，信息紛繁蕪雜。對地方政府而言，民間輸入的信息中，彰顯政府政績的正面信息、損害部門形象的負面信息和反映民眾客觀意見的一般性信息并存。雖然政府的設立是為了實現公共利益，但是政府公務人員既是為人民服務的公仆，也是追求自身和部門利益最大化的理性經濟人，面孔的多樣性決定了地方政府在面對不同類型民意時態(tài)度的復雜多樣性。相對個體化公民，層級節(jié)制的政府組織在權力、信息和平臺等領域占據的絕對優(yōu)勢地位，決定了“政府黑箱”的存在。反之，相對公民，“黑箱”的客觀存在為政府邏輯、策略和行為上的自主能動性提供了空間。由此，在“政府黑箱”假設前提下，以民意輸入性質、政府信息編碼轉化態(tài)度和民意輸出形式為變量，可將民意注水分為三種具體形式。

緣起邏輯的差異導致不同類型的民意注水，在特定民意注水類型中，政府采取的注水方式亦存在差異（如表1所示）。

首先，信息輸入不足和編轉能力受限導致民意“難免注水”問題。民眾的參政議政動力不足和部門懶政怠政現象是政府面臨信息輸入不足的重要原因。目前，我國民主制度相對薄弱、公眾參政議政容易遭遇權力掣肘、參政議政合法途徑相對有限的現實，難以有效激發(fā)民眾參政議政積極性。各種見解和意見間對話、辯論和角逐的不足，往往導致民意難以達成共識甚至“缺場”。懶政怠政現象往往導致政府消極不作為，得過且過，在日常治理中對民眾的意見和訴求置若罔聞。

與此同時，行政環(huán)境的復雜性和政府治理能力的有限性也是導致政府民意信息編轉能力受限的重要原因。政府治理進程中面臨的環(huán)境復雜多變，行政人員往往被諸多行政事務裹挾，客觀增加了政府在嘈雜的民眾輿論中精準識別并捕捉民意的難度。加之新時代背景下互聯網等技術將民眾訴求、表達和實現路徑推向復雜多樣化，信息時代對政府了解民意能力提出巨大挑戰(zhàn)。在信息不對稱情況下，一些政府會對民意采取忽視的回避態(tài)度，而當其面臨諸多壓力尤其是體制壓力不得不對民意進行追蹤跟進時，一些政府被迫在民意信息編轉階段采取主觀臆斷和猜估結合等方式，同時在輸出結果上有意將民意模糊化甚至神秘化，以掩蓋自身對民意把控的不足。

其次，正面信息的涌入和政府主動趨利的偏好導引民意“積極注水”問題。民眾的正面意見對政府而言是對下擴大社會認同、對同級增強府際間競爭力和對上獲得認可，有望打造政績的優(yōu)勢資源。由此，當政府認定所處環(huán)境有利并傾向采取進取式策略時，政府對民意注水的可能性相應增強。

一方面，政府可通過行政命令等強制性手段和刻意引導暗示等誘致性手段制造預設信息，并結合自身在編碼轉換階段的優(yōu)勢地位，將民意相應放大縮小。另一方面，當民眾對政府本身持正面意見時，政府傾向于在積極輸入正面民意的同時，通過編碼轉化將民意進一步抬高放大，并通過宣傳報道形式，在造勢的同時進一步催化民意。

最后，負面信息的涌入和政府被動避害的導向導致民意“消極注水”問題。同個體類似，政府行為不完全以趨利為目的，更多時候是一種避害應激性反應。由此，當民眾對政府的負面意見初露端倪并有愈演愈烈之勢時，為維穩(wěn)自保，政府通常會通過行政干預等手段對民意實施圍堵，抑制事態(tài)惡化。當民意態(tài)勢初具規(guī)模，政府往往對民意實施選擇性輸入。而當民意已極具規(guī)模，并無法從源頭上對其實施消解抑制時，政府將傾向于在編輯轉化階段對民意信息進行轉碼加工，同時通過合謀、欺上瞞下的形式，削減民意負面效應。與此同時，政府還可以借助官網和媒體平臺等途徑，將民意詬病的相應問題轉嫁為偶然因素、技術因素和外部環(huán)境因素，構建有助平息沖突的框架，用以對沖或跳轉現有民意。

治理“民意注水”，尋求政府與民意同頻共振

新中國成立以來，國家一直將人民民主置于重要地位。黨的十七大報告提出要擴大人民民主，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心；黨的十八大報告提出要堅持人民主體地位，發(fā)揮人民主人翁精神；黨的十九大報告提出必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨。人民民主和人民主體地位的鞏固和確立很大程度上以民意為基石，民意注水問題的惡化，既導致民眾參政議政的積極性“縮水”，也導致國家科學決策和有效治理的“溺水”。

人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量，國家治理體系和治理能力現代化的實現需要政府精準把握民意。民意注水現象暴露出民眾參政議政積極性不足、發(fā)聲表達渠道不暢或政府識別捕捉民意能力欠缺等問題；注水現象體現出政府相對民眾強勢優(yōu)勢地位的同時，也折射出政府權責失范、未得到有效監(jiān)督規(guī)制等問題；注水現象還反映了政府唯上不唯實、績效觀跑偏等問題。由此，應對民意注水可相應引入優(yōu)化民眾參與表達機制、規(guī)范政府權責邊界機制和構建激勵回應機制等舉措加以治理。

優(yōu)化民眾參與表達機制要求夯實民主制度，完善民眾參政議政路徑和形式。社會主義初級階段的民主制度建設相對薄弱，不僅民眾參政議政的權利容易遭受權力掣肘，公眾參政議政的合法途徑也相對有限，民意表達難以受到公共部門重視。未來治理應堅持人民主體地位，結合自組織和社會組織等形式提升公眾參政議政熱情，通過制度設計保障民眾合法參政議政的權利，加快發(fā)展社會主義協商民主，推動協商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，增強民眾參政議政的動力和活力，構建黨、政府和民眾等多元主體間有效協商對話、辯論角逐和調解斡旋的交流場域。通過健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會之中。

規(guī)范政府權責邊界機制要求明確政府權力和責任邊界，增強政府精準識別捕捉民意的能力，完善政府權力監(jiān)督約束的內外途徑。政府權力和責任未清晰到位和未得到有效規(guī)范是民意注水問題的重要原因，但在相關法律制度供給不足的情境下，地方政府依然缺乏足夠動力支持公民參與。未來治理，一方面應從技術入手，通過嵌入大數據、區(qū)塊鏈、“互聯網+”等信息技術，為民眾提供更為便捷優(yōu)質的公共參與途徑。以技術為依托，破解政府和民眾間壁壘，進一步拉近政府同民眾間的距離，豐富民意表達途徑的多樣性，增強民意輸入的真實性，進而消弭政府部門間壁壘，實現政府部門間數據收集、分析挖掘和監(jiān)測決策同步共享、交流和對話，強化政府對民意獲取和解讀的便捷性、高效性和精準性，提升政府治理能力，推進政府向智慧治理轉型。另一方面需從制度層面著手，以權責清單等形式明確各級政府的權力和責任邊界，通過制度設計強化黨內、政府和民眾對政府權力的監(jiān)督約束，優(yōu)化監(jiān)督路徑，防止政府過度侵蝕民意，為民眾參政議政提供制度支持和保障，從而在技術和制度雙重層面的優(yōu)化基礎上，實現政府決策的民主科學化和社會治理的精準高效化。

構建激勵回應機制合理設立地方政府績效考核制度，引導政府主動傾聽并還原民意真實面貌。民意注水問題重要的原因是“政府逐利心理—政績觀跑偏和避害導向—求穩(wěn)自保”，這兩種行為導向很大程度上都受到既定政績考核制度的影響。制度設計影響組織和個體行為偏好，未來治理應樹立“不使求真務實者吃虧，不讓弄虛作假者沾光”的政績考核導向，建立結果導向的績效評估體系，增強民主參與和民意傾聽輸入在政績考核中的占比，推動制度環(huán)境變革，鼓勵引導政府“不唯上，只唯實”，求真務實，講求實效，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨。

（作者為廈門大學公共事務學院教授、博導；廈門大學公共事務學院博士研究生陳寶玲對本文亦有貢獻）

【注：本文系福建省本科高校重大教育教學改革研究項目“向國家治理現代化需求的MPA創(chuàng)新人才培養(yǎng)機制探索”（項目編號：FBJG20180089）的階段性成果】

【參考文獻】

①文來華、林竹、畢宏音：《對輿情、民意和輿論三概念異同的初步辨析》，《新視野》，2004年第5期。

②劉力銳：《論我國網絡民意的特征與政府回應》，《求實》，2009年第6期。

③張宇：《公共政策制定的民意向度》，《江海學刊》，2008年第6期。

責編/賈娜    美編/李月敏

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