【摘要】重建具有活力的基層組織，搭建國(guó)家資源與農(nóng)民訴求有效對(duì)接的平臺(tái)，是當(dāng)前基層治理中的重大任務(wù)，也是一個(gè)難題。要從加強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層治理的規(guī)范化著手，一方面將基層干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里，另一方面，這個(gè)“籠子”又必須有一定的自由空間，讓權(quán)力行使有一定的主動(dòng)性、積極性和靈活性。

【關(guān)鍵詞】基層治理 農(nóng)民 基層干部 【中圖分類號(hào)】D638 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村與農(nóng)戶之間的關(guān)系出現(xiàn)了“懸浮”狀態(tài)

取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動(dòng)村干部協(xié)助完成“收糧派款、計(jì)劃生育”任務(wù)的積極性，一般都會(huì)給村一級(jí)較大自主權(quán)，尤其是給村一級(jí)一定“搭車收費(fèi)”及處分集體資產(chǎn)的權(quán)力，結(jié)果部分村干部利用自主權(quán)，借完成國(guó)家任務(wù)而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，變賣集體資源，高息借款上繳國(guó)家稅費(fèi)并從中謀取好處。上個(gè)世紀(jì)九十年代中后期，農(nóng)村基層社會(huì)亂象叢生，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，干群關(guān)系緊張，村級(jí)債務(wù)爆炸性增長(zhǎng)，三農(nóng)問(wèn)題驟然成為黨和國(guó)家不得不直面的“重中之重”的嚴(yán)峻問(wèn)題。

取消農(nóng)業(yè)稅以后，國(guó)家不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，強(qiáng)制性計(jì)劃生育工作也告一段落。國(guó)家不向農(nóng)民收取稅費(fèi)，不需要村干部協(xié)稅，不用再讓渡利益來(lái)調(diào)動(dòng)村干部協(xié)稅積極性。鄉(xiāng)村干部不向農(nóng)民收取稅費(fèi)，也就不必與農(nóng)民“打成一片”，挨家逐戶上門(mén)收錢，農(nóng)戶也就沒(méi)有機(jī)會(huì)在鄉(xiāng)村干部來(lái)收錢時(shí)提出自己的訴求，鄉(xiāng)村干部也就懶得在冬季組織農(nóng)民冬修水利。如此一來(lái)，取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)村之間以及鄉(xiāng)村與農(nóng)戶之間的關(guān)系出現(xiàn)了“懸浮”狀態(tài)，農(nóng)民生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)生建設(shè)能力大幅度下降。

取消農(nóng)業(yè)稅后不久，國(guó)家開(kāi)始加大向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度。此時(shí)，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源大都不通過(guò)鄉(xiāng)村兩級(jí)，而是通過(guò)條條主導(dǎo)、項(xiàng)目制或者一卡通將資源直接轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，前者如各種惠農(nóng)項(xiàng)目：土地整理、“小農(nóng)水”、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等，后者如農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療等。

近幾年越來(lái)越多國(guó)家資源輸入農(nóng)村，村干部工作越來(lái)越繁重，程序越來(lái)越規(guī)范

隨著國(guó)家越來(lái)越多地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，有些資源必須經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)村干部之手，其中最有代表性的是2008年在全國(guó)農(nóng)村推開(kāi)的農(nóng)村低保制度。所謂農(nóng)村低保，就是凡是家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶就應(yīng)當(dāng)成為低保戶，獲得最低生活保障的收入“補(bǔ)差”。不過(guò)，因?yàn)檗r(nóng)民收入本身很難統(tǒng)計(jì)，哪一戶農(nóng)戶收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)需要經(jīng)過(guò)評(píng)定或社區(qū)“瞄準(zhǔn)”，這其中村干部就有很大自主權(quán)。加之低保資金來(lái)自國(guó)家，不是由村民籌集，村民就不是那么關(guān)心低保本來(lái)的目的。結(jié)果，在全國(guó)農(nóng)村普遍出現(xiàn)了低保的亂象，典型是各種“關(guān)系保”“人情保”“維穩(wěn)保”的出現(xiàn)。全國(guó)出現(xiàn)了一些開(kāi)豪車吃低保的不正常情況，引發(fā)強(qiáng)烈社會(huì)情緒。2016年前后進(jìn)行大數(shù)據(jù)比對(duì)，很多地方竟然有一半左右低保戶不符合條件，被剔除出去。

國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源越多，越是要考慮資源使用的安全和效率，也就是越要制定嚴(yán)格的使用資源的規(guī)范與秩序，并進(jìn)行多輪督查。為了更加規(guī)范地使用國(guó)家資源，越來(lái)越多制度出臺(tái)，典型就是河南鄧州發(fā)明的“四議兩公開(kāi)”制度，主要是為了防止低保評(píng)定中的“關(guān)系保”和“人情保”。2015年開(kāi)始農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧，為了防止扶貧資源的濫用，國(guó)家開(kāi)始對(duì)每一個(gè)貧困戶建檔立卡并在此基礎(chǔ)上建立全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)，對(duì)資源使用進(jìn)行嚴(yán)格管理。

取消農(nóng)業(yè)稅前，村干部是不脫產(chǎn)干部，拿誤工補(bǔ)貼，誤工補(bǔ)貼由向農(nóng)戶收取的“三提”來(lái)負(fù)擔(dān)。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家為村一級(jí)提供村干部報(bào)酬和基本辦公經(jīng)費(fèi)。最近幾年，越來(lái)越多國(guó)家資源輸入農(nóng)村，為了規(guī)范資源使用，村干部工作也越來(lái)越繁重，程序也越來(lái)越規(guī)范。最近幾年，國(guó)家要求農(nóng)村建立服務(wù)型基層組織，要“辦事留痕”，村干部越來(lái)越脫產(chǎn)化、正式化、坐班化，之前村干部的誤工補(bǔ)貼也越來(lái)越工資化了。而村干部工資發(fā)放水平及結(jié)構(gòu)也越來(lái)越由鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核評(píng)定，甚至部分村干部工資中的一半是績(jī)效工資，由上級(jí)依據(jù)村干部完成上級(jí)交辦任務(wù)情況進(jìn)行評(píng)定。

在基層治理現(xiàn)代化、村級(jí)治理規(guī)范化的名義下，當(dāng)前部分地區(qū)的農(nóng)村干部的主要工作都用于應(yīng)對(duì)上級(jí)要求，填報(bào)數(shù)據(jù)、整理資料、應(yīng)付上級(jí)督查占據(jù)了村干部主要工作精力與時(shí)間，真正為農(nóng)民服務(wù)的時(shí)間相對(duì)較少，部分地區(qū)村干部成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)，村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)，喪失了自身活力。

適度放權(quán)，防止農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)“內(nèi)卷化”

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，村一級(jí)相對(duì)缺少自主性與活力，真正滿足農(nóng)民需要、回應(yīng)農(nóng)民訴求的能力較弱，大量國(guó)家資源輸入農(nóng)村，活力卻不強(qiáng)，農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”的危機(jī)。

造成當(dāng)前農(nóng)村治理危機(jī)的一個(gè)原因是，為了確保輸入農(nóng)村資金的安全有效使用，上級(jí)對(duì)資源使用進(jìn)行了嚴(yán)格的過(guò)程管理，村干部每使用一筆自上而下轉(zhuǎn)移資源，就要完成巨大的程序性的、形式主義的、證明自己合理合法合規(guī)使用資源的辦事留痕工作，就要應(yīng)付很多上級(jí)督查，就要按照上級(jí)要求但可能未必符合本地實(shí)際的方式來(lái)開(kāi)展工作，比如上級(jí)要求村干部每天必須坐班，而實(shí)際坐班時(shí)間幾乎沒(méi)有村民來(lái)找村干部，反而半夜三更出現(xiàn)突發(fā)事件而到村干部家中找人。

中國(guó)農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)情況千差萬(wàn)別，雖然國(guó)家自上而下向農(nóng)村輸入的資源是一樣的，但如何有效使用、如何與農(nóng)戶結(jié)合最有效，則是有差異的。借自上而下資源輸入而“一刀切”地要求村級(jí)治理規(guī)范化甚至正規(guī)化，就會(huì)在農(nóng)村造成極大的不適應(yīng)。為了國(guó)家輸入農(nóng)村資源的安全而制定出各種細(xì)致具體的限制性規(guī)范和對(duì)村干部工作過(guò)高的要求，會(huì)造成村干部工作中的形式主義和僵化。從這個(gè)層面來(lái)看，國(guó)家資源輸入越多反而農(nóng)村基層治理活力越是不足，基層治理越是無(wú)法滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民訴求。

農(nóng)村社會(huì)本身十分復(fù)雜，農(nóng)民利益訴求十分多樣，農(nóng)村具有低利益密度和事務(wù)發(fā)生低頻次特征。過(guò)于規(guī)范就會(huì)限制村干部的主體性與主動(dòng)性，村級(jí)治理就缺乏活力。當(dāng)前國(guó)家資源下鄉(xiāng)背景下，國(guó)家對(duì)基層治理的規(guī)范化尤其重在過(guò)程管理，甚至可以說(shuō)是窮盡了所有防止村干部濫用資源的手段?，F(xiàn)在的問(wèn)題是對(duì)村干部限制太多太死，村級(jí)組織就喪失了活力，沒(méi)有了主體性和主動(dòng)權(quán)，也就無(wú)法有效地應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)各種不規(guī)則的偶發(fā)的細(xì)小瑣碎事務(wù)。從這個(gè)意義上講，當(dāng)前中國(guó)基層治理收得較緊，出現(xiàn)了較為普遍的“一收就僵”的問(wèn)題。解決“一收就僵”的辦法就是再放一放，“松松綁”，給基層一定的自主權(quán)，尤其是給村一級(jí)一定的自主權(quán)。至于基層干部有了自主權(quán)就亂作為，甚至腐化貪污，則可以再收一收，再具體問(wèn)題具體分析和具體解決。

加強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層治理的規(guī)范化

在當(dāng)前國(guó)家自上而下大量資源輸入農(nóng)村的情況下，如何重建具有活力的基層組織，從而建立一個(gè)有效的國(guó)家資源與農(nóng)民訴求對(duì)接的平臺(tái)，是基層治理中的重大命題，也是一個(gè)難題。對(duì)于“一放就亂”“一收就僵”的問(wèn)題，要加強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層治理的規(guī)范化。

一方面必須將基層干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里，另一方面，這個(gè)“籠子”又必須要有一定的自由空間，讓權(quán)力能有一定行使的主動(dòng)性、積極性和靈活性。在資源輸入農(nóng)村的背景下，國(guó)家對(duì)基層干部尤其是村干部，通過(guò)制度約束防止村干部小微權(quán)力的腐敗，但無(wú)論如何嚴(yán)苛的制度都不可能防范一切腐敗。因此，我們一方面要防止村干部等小微權(quán)力腐敗，另一方面也不能因?yàn)檫@個(gè)防范而將村干部所有自主性的權(quán)力都限制住，而應(yīng)當(dāng)讓村干部有一定自主行使權(quán)力的空間。如果村干部自主行使權(quán)力時(shí)謀取私利，可以出現(xiàn)一例查處一例，在防止村干部小微權(quán)力腐敗與保持基層社會(huì)活力方面，建立互補(bǔ)與平衡機(jī)制，不能絕對(duì)化。

（作者為武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任，社會(huì)學(xué)系教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

① 賀雪峰：《城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是保持中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)彈性的關(guān)鍵》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2018年11月8日。

責(zé)編/孫娜 美編/于珊

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