【摘要】鄉(xiāng)村基層工作就如同堆積木、建高樓和造人梯中最底層的部分，需有深厚穩(wěn)固的地基和逐層減壓。然而，事實上，呈倒三角的行政管理和服務體系，將更多任務和責任層層下傳，重壓在鄉(xiāng)村基層干部身上，鄉(xiāng)村干部難以承受、苦不堪言。為鄉(xiāng)村干部“減負”雖不是新問題，但卻一直沒得到有效解決。
【關鍵詞】基層干部 一票否決 基層治理 【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A
鄉(xiāng)村基層干部負重前行
一是人數(shù)少、任務多，導致鄉(xiāng)村基層工作基本成“維持”局面。如按絕對比例看，全國鄉(xiāng)村干部隊伍是相當龐大的；然而，將他們分散到全國廣大鄉(xiāng)村基層，其數(shù)量就很有限了，甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)村基層干部極為缺乏的狀況。據(jù)筆者下鄉(xiāng)調(diào)研了解到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制按“只減不加”原則，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)是七八十人，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)為四五十人，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作繁雜多樣，除自身工作，還要完成上面各層級包括縣職能部門分派下來的任務，這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部疲于應付的局面。有地方前兩年承擔行政事務多達150多項，編制權力清單后，仍有113項。用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的話說就是：“干、干、干，白加黑和五加二”；“累、累、累，昏天又黑地”，日夜不停地工作，缺乏足夠的睡眠和休息時間，甚至在重要崗位上被要求24小時不能關手機，其勞累和壓力可以想見。為解決問題，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能通過外聘人員減負，但也只能按行政、事業(yè)、外聘為1：1：1的比例進行，難以解決根本問題。
二是素質(zhì)低、能力差、頭緒多，形成鄉(xiāng)村干部難以應付的“被動”性。不論是學歷、年齡還是現(xiàn)代化能力水平，鄉(xiāng)村干部都存在明顯的不足。不少村干部還只有初中甚至小學文化程度，年齡偏大是鄉(xiāng)村干部的普遍特點，鄉(xiāng)村干部跟不上國家社會尤其是現(xiàn)代化發(fā)展是當下最突出的短板。然而，他們卻面臨蜂擁而至的工作任務：有的是縣政府下派的，有的是縣直部門下達的；有的是經(jīng)濟發(fā)展尤其是扶貧工作，有的則為安全生產(chǎn)甚至計劃生育等；有的要簽訂責任狀，有的則要突擊檢查；有的是他們了解和擅長的，有的對他們來說則是完全是陌生的。在調(diào)研中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，他們一人至少肩負五六份工作，可謂疲于奔命。像一團亂麻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作常陷入困局，不要說目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力水平總體偏低，即使他們都現(xiàn)代化了，恐怕也難以應付。
三是權力小、責任大，致使鄉(xiāng)村干部處于誠惶誠恐、如履薄冰狀態(tài)。作為行政體制的最低層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力是相當有限的。這主要表現(xiàn)在：第一，少有法定的職權，法律多為縣以上級別各部門賦予職權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但少有，還要承擔法律法規(guī)的要求事項。第二，無人事權。所有編制都要通過縣一級，新增工作如精準扶貧就沒專門設編。第三，無財權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政需要縣級財政撥款，經(jīng)費也要到縣里報賬。村民自治特別是農(nóng)業(yè)稅被取消以來，鄉(xiāng)村政治權力和經(jīng)濟來源空間被大大壓縮，一度曾導致權力空轉(zhuǎn)。加之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇低，被提拔晉升的機會極其有限，從而造成他們的工作積極性不高。然而，并不是因為權力小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就沒多少責任，實際責任反而比其他層級更大。這主要表現(xiàn)在立軍令狀，不斷被檢查、考核，工資、獎金和職務升降都直接與工作成績掛鉤，實行一票否決制，等等。本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇就低，晉升機會不多，基層工作風險又大，這就造成干部的“壓力山大”。筆者在鄉(xiāng)村基層調(diào)研時，干部反映安全生產(chǎn)和維穩(wěn)都一票否決，規(guī)定一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年到京上訪不能超過5人，重要時期重點對象需24小時盯緊，干部一天三班倒，人都要崩潰了。
四是考核名目繁多，于是上有政策、下有對策，甚至產(chǎn)生弄虛作假現(xiàn)象。現(xiàn)在之所以在鄉(xiāng)村基層流行“留痕”管理，主要是為了應付檢查，這也是避免被追責打板子的形式主義做法。于是，不斷要求干部記工作日志，留存各種檔案材料，填寫各式各樣的表格，核實名目各異的數(shù)字，建立大小數(shù)據(jù)庫，不一而足。其中有些當然是必要的，需要認真去做；但更多的則是不斷重復甚至是虛假編造，以至于讓填表變成工作常態(tài)，不少人被這種填表、造假工作淹沒了。筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)遇到一名女大學生志愿者，她說自己長時間的全部工作就是填表，“都快把人填瘋掉了”。還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，每年要接受的檢查多達100至150次，有時一天要同時接受多個檢查，這里既有明檢又有暗查。如檢查不合格，通報一次扣分一回，以作為年終考評依據(jù)。因為實在應付不來，作假就變得不可避免。
當然，鄉(xiāng)村基層干部面臨的壓力遠不止這些，其中有些是潛在性、碎片化和隨意出現(xiàn)的，如誰也不知道鄉(xiāng)村群體性事件何時以及以怎樣的方式發(fā)生，這就需要始終保持清醒，不得不多做預案，將工作做細和做到家，以確保萬無一失。這就不可避免導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身心俱疲，難以安心和放心，更不要說做開創(chuàng)性的工作了。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部高強度、高壓力工作的危害性
在對全國百余縣的調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，對于在“重負”下高強度、高壓力的工作，鄉(xiāng)村干部普遍表示不滿，有的甚至表現(xiàn)出厭倦、反感甚至悲觀情緒，當然更多的則深懷憂慮。對此，必須給予足夠重視，更要看到其中隱含的危害及其風險。
首先，最直接的嚴重后果是，鄉(xiāng)村干部不作為，甚至采取陽奉陰違、弄虛作假的做法，更談不上積極進取、大膽開拓、創(chuàng)新發(fā)展了。應該承認，人的精力是有限的，不要說鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒三頭六臂，即使有也難以保證他們能應付這樣的層層重壓。從心理學角度看，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身負重任、又處處是雷區(qū)、還不得不前行，那他們就自覺不自覺采取規(guī)避措施，即全力應對“一票否決”任務，做最急切和被催逼得最緊的、利益最為直接也最大的工作。至于積極進取和開拓創(chuàng)新，都會因各種合理與不合理的理由被放棄。
其次，給鄉(xiāng)村干部蒙上陰影，整體挫傷其積極性，也易導致鄉(xiāng)村基層工作的整體坍塌。在筆者到鄉(xiāng)村基層調(diào)研時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有強烈的不滿情緒，那就是工作繁忙勞累，工資待遇卻較低，有的地方每月工資只有2000元，還有的地方更少，且常處于拖欠狀態(tài)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，他們干得再好，也少有晉升機會，因此混日子成為不少人的心態(tài)。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)離的現(xiàn)象比較突出，有的將在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作視為畏途，能跳出的哪怕在縣城做個普通干部也在所不惜。近年來還有一種趨向，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自動辭職，有人甚至直言，經(jīng)商做買賣一天賺的錢有時比當干部一月掙得還多，所以對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一職并不貪戀。如果有追求的人都不愿再當鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作的基礎將受到威脅。
最后，影響國家戰(zhàn)略發(fā)展大局，從而動搖治國理政和現(xiàn)代化建設的根基。廣大鄉(xiāng)村基層雖遠離國家戰(zhàn)略發(fā)展中心，也不直接決定國家政治、經(jīng)濟的發(fā)展命脈；但它既是國家基礎又是未來發(fā)展的動力所在。習近平總書記曾將鄉(xiāng)村基層和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部比成國家大廈的地基和鋼筋，絲毫來不得半點馬虎大意。表面看來，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之于國家尤其是一個縣都不算什么，但數(shù)萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的好壞就與國家發(fā)展息息相關。問題的關鍵是，沉重壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并不在個別或少數(shù)，而是具有普遍性，也是牽扯到整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的重大問題。應該說，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體是好的，但重壓之下形成的一些干部變形可能帶來的風險，必須給予科學評估和高度警惕。
創(chuàng)新為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“減負”的思維方法
為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位賦權，確立其根基性、重要性、主體性、獨立性，這是為鄉(xiāng)村干部減負的首要措施。第一，從制度甚至法律角度為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定位，將其在行政體制中的根本和核心基礎地位確定下來，任何層級都不要忽略甚至無視其重要價值。有了職業(yè)的神圣感與自尊，就能克服長期以來存在的“零余者”形象甚至“可有可無”的偏見，也可避免鄉(xiāng)村干部被隨意左右和驅(qū)使的危險。第二，真正確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權、責、利，使鄉(xiāng)村干部有法可依，在職權范圍內(nèi)行政。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權小責大、無權無勢、權責利的邊界不清，這是導致其超負荷運作和不斷被分派任務的漏洞所在。如將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權、責、利進一步明確，鄉(xiāng)村干部就可用制度或依法維權，也可對一些侵犯者說“不”。第三，提高鄉(xiāng)村干部待遇，尤其要將優(yōu)秀年輕干部下派到鄉(xiāng)村基層接受鍛煉。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職位成為“雞肋”，食之無味而棄之可惜，因為待遇太低、任務繁重、責任重大、擔驚受怕，而且晉升困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部得不到應有的尊重，更難獲得自豪感。要改變這一局面，應該像下派鄉(xiāng)村“第一書記”那樣，讓更多有才干、抱負、水平的年輕干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，要像重視縣委書記那樣重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記，并給予物質(zhì)和精神獎勵，在全社會形成當鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部光榮的氛圍。
以服務型政府建設為目標，既可讓上級政府達到行政事務瘦身的目的，更可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正做到“減負”。追根溯源后筆者發(fā)現(xiàn)：令鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負重前行和難以承受的是上級政府有著過于繁重的行政任務。因此，要真正讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“減負”，必須讓上級政府“瘦身”，即由行政命令型向服務型政府轉(zhuǎn)變。這既是實踐更是觀念層面的。給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“增負”的根源在于上級政府的行政化思維，也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身沒破除行政化思維有關。要從破除政府的行政命令式為政方式開始，由上而下進一步深化服務型政府建設。上級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都要改變甚至摒棄政府權力包攬一切的陳舊觀念，樹立有限政府、責任政府、法治政府和服務型政府理念，充分發(fā)揮市場、社會、自治作用，才能真正給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“減負”。
建立權力清單，嚴控對鄉(xiāng)村基層工作的多頭檢查、重復監(jiān)督、繁復考核，尤其不能讓“一票否決”過于隨意和任性。這就需要建立鄉(xiāng)村基層工作權力清單制度，對檢查監(jiān)督有關事項嚴格把關，到底哪些可留，哪些必須清除，哪些一定要堅決禁止和杜絕，自上而下都要有科學研究和明確規(guī)定。至于結合各地實際情況所進行的特殊監(jiān)督檢查，也要經(jīng)過論證和特批，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨立性和自主性。特別值得強調(diào)的是，要大量縮減“一票否決”的數(shù)量和評級，尤其要降低“一票否決”的處罰范圍和力度，以便將“一票否決”的利劍從鄉(xiāng)村干部頭頂移開。除一些重大錯誤不可逾越，需要重罰甚至給予刑事處分，要慎用“一票否決”，更要出臺容許鄉(xiāng)村干部出錯、犯錯的相關制度。因為沒有試錯、出錯的制度保障，鄉(xiāng)村干部就不可能走出被嚴懲的陰影，進入開拓創(chuàng)新的探索。因此，取下“一票否決”緊箍咒，讓鄉(xiāng)村干部開放進取、大膽探索、積極創(chuàng)新，是當前非常重要和明智的路徑選擇。
充分發(fā)揮廣大人民群眾的監(jiān)督作用，以限制和抵制各級政府和有關部門為基層加碼和增負。改革開放以來，村民自治和人民群眾的自我管理能力大大提升，廣大人民群眾以前所未有的活力、魄力、能力積極參與到鄉(xiāng)村治理和治國理政的洪流，并發(fā)揮了越來越重要的作用。村務監(jiān)督委員會、基層民主理事會、農(nóng)村民主日活動等都是其創(chuàng)新形式。不過，也應該看到，人民群眾在不少地方存在“被民主”和“被協(xié)商”的情況，不少監(jiān)督也是被動監(jiān)督而非主動監(jiān)督。事實上，沒有人民群眾的有力有效監(jiān)督，鄉(xiāng)村基層政府就不會實現(xiàn)服務職能轉(zhuǎn)變。因此，歸根結底，要在人民群眾自主性和有效監(jiān)督上下功夫，這是避免鄉(xiāng)村干部受制于人、真正“減負”的可靠力量。
（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員，“政治發(fā)展與國家治理”創(chuàng)新項目組首席研究員）
【參考文獻】
①習近平：《加強基層基礎工作，夯實社會和諧之基》，《求是》，2006年第21期。
②趙秀玲主編：《中國基層治理發(fā)展報告（2017年）》，廣州：廣東人民出版社，2017年。
責編/周素麗 美編/于珊
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