農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)，是穩(wěn)定土地承包關(guān)系、完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。修改后的農(nóng)村土地承包法對此作了積極的回應(yīng)，為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革、深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。
農(nóng)村土地制度運行的進(jìn)程表明，以“兩權(quán)分離”為理論基礎(chǔ)的原農(nóng)村土地承包法已滯后于農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變化。主要體現(xiàn)在：一是承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的條件嚴(yán)格，限制了承包農(nóng)戶有償退出土地承包關(guān)系的渠道；二是禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，遏制了承包農(nóng)戶主要財產(chǎn)的金融價值的發(fā)揮；三是要求遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的承包農(nóng)戶交回承包地，對進(jìn)城農(nóng)民土地承包權(quán)益的保障不足；四是農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益保障不足。此外，對二輪承包到期后的承包地是否調(diào)整問題，立法上也應(yīng)作出明確安排。
穩(wěn)定土地承包關(guān)系，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身規(guī)律和農(nóng)村社會發(fā)展的客觀要求，一直是我國農(nóng)村土地政策的基本目標(biāo)。修改后的農(nóng)村土地承包法，除了在第1條立法宗旨中明確規(guī)定“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”之外，主要通過延長承包期、強化承包地調(diào)整條件來達(dá)到這一政策目標(biāo)。其中規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長30年，草地、林地承包期屆滿后依照規(guī)定相應(yīng)延長。這一重大修改，彰顯了中央堅定保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的決心，既穩(wěn)定了農(nóng)民預(yù)期，又為屆時進(jìn)一步完善土地政策留下了空間。就二輪承包到期之后的承包地調(diào)整問題，修改后的農(nóng)村土地承包法按照保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的精神，將承包地的個別調(diào)整局限于“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”。
完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，一直是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的關(guān)鍵一環(huán)。修改后的農(nóng)村土地承包法總結(jié)“三權(quán)分置”試點改革的經(jīng)驗，完善了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。一是明確了承包農(nóng)戶可以其依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資，這有利于搞活土地生產(chǎn)要素，緩解農(nóng)村融資難問題。但土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)實現(xiàn)之時，受讓人并不取得土地承包經(jīng)營權(quán)，而僅能取得土地經(jīng)營權(quán)，承包農(nóng)戶仍然保有其土地承包經(jīng)營權(quán)，滿足了“不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭”的政策要求。二是豐富了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，賦予了承包農(nóng)戶更多的處分自由。比如，放寬了土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件，不再要求承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源；明確承包方可以入股方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不再局限于入股從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。
進(jìn)一步保障進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，是本次法律修正的主要內(nèi)容。鑒于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變革是一個較長的歷史過程，現(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、落戶的情況也十分復(fù)雜，修改后的農(nóng)村土地承包法作了三個方面的修改：一是補充、明確了承包期內(nèi)農(nóng)民進(jìn)城落戶，無論是部分成員或舉家遷入，都不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為前提條件；二是統(tǒng)一了農(nóng)戶進(jìn)城之后的土地承包經(jīng)營權(quán)保障規(guī)則，不再區(qū)分遷入“小城鎮(zhèn)”和“設(shè)區(qū)的市”，農(nóng)民不因進(jìn)城落戶納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系而喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，不得強制收回進(jìn)城農(nóng)戶的承包地。進(jìn)城農(nóng)戶可以自主選擇如何處分土地承包經(jīng)營權(quán)，既可以按照自愿有償原則，依法將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶，也可以自愿有償?shù)貙⒊邪亟换匕l(fā)包方，還可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。
為了更好地保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益，修改后的農(nóng)村土地承包法在原法基礎(chǔ)上新增加了三項規(guī)定，以防止婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)受到剝奪、侵害。一是規(guī)定承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益；二是土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入；三是明確規(guī)定發(fā)包方剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。這些規(guī)定進(jìn)一步表明，承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員共同共有土地承包經(jīng)營權(quán)，不因成員的性別而存在權(quán)利分配上的差異。
值得注意的是，“三權(quán)分置”并不否定承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。從土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)，反映的是承包農(nóng)戶基于自主意愿以出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式處分其土地承包經(jīng)營權(quán)的結(jié)果，承包農(nóng)戶不因派生出土地經(jīng)營權(quán)而喪失其土地承包經(jīng)營權(quán)。從修改后的農(nóng)村土地承包法的法典結(jié)構(gòu)來看，法律上并沒有改變派生出了土地經(jīng)營權(quán)之后土地承包經(jīng)營權(quán)的法定名稱，“土地承包經(jīng)營權(quán)”一語是傳統(tǒng)物權(quán)理論與中國土地制度相結(jié)合的產(chǎn)物，已廣為干部群眾所接受，如改用其他名稱容易引起農(nóng)民的誤解和政策混亂，妨害現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)制度的穩(wěn)定性。
同時，修改后的農(nóng)村土地承包法第21條規(guī)定，二輪承包到期后再延長30年，表明土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的。用益物權(quán)一般具有期限性，土地承包經(jīng)營權(quán)為我國實定法上的一類用益物權(quán)，設(shè)定期限符合法理。
（作者：吳昭軍黃忠，分別系中國人民大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員、西南政法大學(xué)市場交易法律制度研究基地教授）
