新一輪的國有企業(yè)混合所有制改革，集中于如何有效強化和放大國有資本功能這一焦點上，是國有資本面向企業(yè)外部和社會資本，謀求企業(yè)發(fā)展和資本集中、重組、擴張的改革。即通過國有資本和社會資本的相互結(jié)合，放大國有資本的功能，同時也為社會資本進入國有經(jīng)濟傳統(tǒng)領域打開大門。然而，要深入推進國有企業(yè)混合所有制改革，首先要認清其內(nèi)涵和其中的關鍵問題。

國有企業(yè)混合所有制改革的內(nèi)涵

關于混合所有制改革的概念內(nèi)涵分析，需要辨別混合所有制、混合所有制經(jīng)濟和混合經(jīng)濟的概念。

混合所有制最早來源于20世紀六七十年代西方國家對傳統(tǒng)資本主義自由放任經(jīng)濟模式的改良理論——“混合經(jīng)濟”論?；旌辖?jīng)濟主要源于凱恩斯的國家干預經(jīng)濟理論，經(jīng)漢森、薩繆爾森、科斯、諾斯等人的發(fā)展而形成，實質(zhì)上指的是國家干預的、以私人經(jīng)濟為基礎的市場經(jīng)濟。

根據(jù)《牛津經(jīng)濟學詞典》，混合所有制是關于所有制的制度安排；混合所有制經(jīng)濟是指各種不同所有制資本，通過多元投資、相互融合而形成的產(chǎn)權配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟形式；混合經(jīng)濟是用于描述一個介于放任自流市場經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟之間的經(jīng)濟，特指有市場機制和政府干預并存的經(jīng)濟。

通過文獻梳理和作者分析判斷，混合所有制是微觀層面的概念，指的是存在不同類別生產(chǎn)資料所有制的混合，不僅包括公有制與私有制的混合，還包括國家所有與集體所有的混合；混合所有制經(jīng)濟是一個宏觀層面的語義概念，它是指國家所有、集體所有、非公所有的生產(chǎn)資料所有制成分，至少兩種組合在一起的經(jīng)濟制度，表現(xiàn)形式主要有：交叉持股、股份制、上市，發(fā)展而成的微觀形態(tài)是混合所有制企業(yè)；混合經(jīng)濟是西方國家的概念，指的是私人經(jīng)濟為主的市場經(jīng)濟加入了國家干預調(diào)控，與我國的混合所有制經(jīng)濟形成的背景和社會體制不同，我國的混合所有制經(jīng)濟是從公有制發(fā)展而來的以公有制為主體、其他所有制共同發(fā)展的經(jīng)濟制度。

國有企業(yè)混合所有制改革的現(xiàn)狀

在分類改革的推進方面，2015年，《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》與《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》相繼出臺，指導推進國有企業(yè)分類改革。目前，中央企業(yè)功能界定與分類已經(jīng)完成，29個?。▍^(qū)、市）出臺了分類意見或方案，但進行實質(zhì)性分類改革實踐的地方并不多，大多是照搬國家層面的政策。其中，上海和深圳的分類改革實踐在全國有重要的示范意義。

具體而言，上海市的改革思路是以準確界定國有企業(yè)功能定位為切入點，全面推動國有企業(yè)的分類改革，促進企業(yè)發(fā)展。其具體做法是，根據(jù)國有企業(yè)的市場屬性的不同，兼顧企業(yè)股權結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展階段，按照資產(chǎn)規(guī)模、營業(yè)收入、利潤和人員等指標的占比情況，將國有企業(yè)分為競爭類、功能類和公共服務類這三種類型。深圳則率先在全國實現(xiàn)了包括文化傳媒資產(chǎn)在內(nèi)的國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，并在數(shù)年前就根據(jù)不同企業(yè)特點，確立了分類監(jiān)管考核的辦法，基本實現(xiàn)了“一企一策”的考核方式。

在混改領域的推進方面，改革從非壟斷行業(yè)向壟斷行業(yè)推進，從子公司、項目層面逐漸向集團公司層面推進。從2016年開始，壟斷行業(yè)的混改加快“破冰”步伐。2019年，混改在壟斷行業(yè)將更加開放，正在甄選第四批混改試點企業(yè)。

在公司治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推進方面，國有資本與其他所有制資本通過股份制上市、收購非國有企業(yè)、引入非國有資本改制、員工持股、項目PPP等混改途徑進行融合，法人公司的治理結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化?；旄姆绞街饕▋煞N：一種是在存量業(yè)務上通過老股轉(zhuǎn)讓與增資擴股的方式引入戰(zhàn)略性投資，以及通過員工持股進行股權激勵；另一種是在增量業(yè)務上通過與其他所有制資本進行合資形成新的混合所有制企業(yè)。在積極引入社會資本、規(guī)范發(fā)展混合所有制經(jīng)濟方面，2017年，央企混改引入社會資本規(guī)模達到3386億元。2018年，僅在北交所通過產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓和增資擴股兩種方式完成的國有企業(yè)有196家，共引入社會資本450.22億元。在混合所有制企業(yè)戶數(shù)進展方面，據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中央企業(yè)及各級子企業(yè)混合所有制戶數(shù)占比達到69%，省級國企混合所有制戶數(shù)占比達到56%。越來越多的競爭性企業(yè)在混改中進一步調(diào)整股權比例，促進企業(yè)形成了有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。

在管理結(jié)構(gòu)推進方面，管人、管事、管資產(chǎn)的“國資委+國有企業(yè)”的二級管理結(jié)構(gòu)正轉(zhuǎn)變成管資本的“國資委+運營公司/投資公司+國有企業(yè)”的三級管理結(jié)構(gòu)。2016年12月，中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》。2017年4月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)該方案，取消、下放、授權43項國資監(jiān)管事項。同年，國有資本投資運營公司在原有2家試點的基礎上，擴展到了“2+8”共計10家，即誠通集團、中國國新2家運營公司試點，和國投、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團等8家投資公司試點。26個地方國資委改組組建了72家投資運營公司。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，已有36家省級國資委改組組建了142家國有資本投資運營公司。2018年底，國資委又確定了航空工業(yè)集團、國家電投等11家央企為國有資本投資公司試點企業(yè)。國有經(jīng)濟管理由管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本為主，管理結(jié)構(gòu)中的各主體權責發(fā)生了本質(zhì)性變化，正在形成混合所有制改革依法合規(guī)的操作規(guī)則。

國有企業(yè)混合所有制改革的問題

在新的“1+N”政策體系的推動下，國有企業(yè)混改在分類改革、壟斷行業(yè)改革、公司治理結(jié)構(gòu)改革、國企管理體制結(jié)構(gòu)改革等方面取得了一些進展。同時，存在一些突出的問題。各細分產(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)“混改”存在的種種問題，最主要的原因不在“混改”自身，而在于“混改”之外。

國企混合所有制改革的內(nèi)涵和外延不清晰，主要原因是國資股權多元化與混合所有制混雜等問題突出。很多已經(jīng)完成了改制的企業(yè)里，法人治理結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生變化，只是注冊方式由全民所有制改成公司制，且資本結(jié)構(gòu)仍是國有獨資。這些國有獨資的公司不屬于混合所有制企業(yè)，他們的改制也不屬于混合所有制改革，但在目前的改革實踐和研究分析中，并沒有進行區(qū)分，仍模糊地將改制作為國企混合所有制改革的主要途徑之一，這是混合所有制改革內(nèi)涵和外延不清晰問題造成的。還有的研究和實踐將央企重組和不同層級的國有企業(yè)重組以及國企改制作為混合所有制改革的重要內(nèi)容，這也存在著類似的混合所有制改革內(nèi)涵和外延不清晰問題，使得國資股權多元化與混合所有制混雜，如煤電一體化重組、央企重組等。

國企混合所有制改革如果不能實現(xiàn)企業(yè)去行政化管理，則不能保障國有企業(yè)成為真正的市場經(jīng)營主體，相當一部分“混改”后的企業(yè)的決策與經(jīng)營行為沒有根本性改變，主要原因是法律和政策體系的缺失?；旌纤兄聘母镫m然改變了國有獨資的股權結(jié)構(gòu)，但是仍然在國有股權比例上存在一些問題，國有絕對控股、國有相對控股、國有參股的功能和管理方式?jīng)]有得到進一步明確，存在同股不同權問題。另外，很多企業(yè)都是整合二級、三級子公司上市來完成混合所有制改革的任務，集團公司業(yè)務沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，國有企業(yè)領導人的雙重身份局面仍未改變，使得行政化管理難以向市場化轉(zhuǎn)變。

另外，混合所有制改革并不能很好地解決影響國有企業(yè)過度投資和非理性投資的政府干預以及國有企業(yè)的經(jīng)理人代理問題。即使新一輪混合所有制改革形成了新的“三會一層”的法人公司治理結(jié)構(gòu)，但由于混合所有制企業(yè)中國有企業(yè)與民營企業(yè)權利不明確，“三會一層”難以實現(xiàn)權責分明，不能發(fā)揮各自的作用，故不能保障形成有效的制衡機制。而在法律層面上，無論是《企業(yè)法》，還是《公司法》，都沒有對政府這個監(jiān)管者的權利進行約束。如果企業(yè)經(jīng)營不實現(xiàn)去行政化，國有企業(yè)和改制以后的混合所有制企業(yè)的市場主體地位就無法得到保障。實際上，在國有企業(yè)混合所有制改革的過程中，沒有出臺針對混合所有制改革的專項法律，來保障不同所有制企業(yè)的資本處決權利。在政策層面上，在國有企業(yè)改革“1+N”政策體系的頂層設計下，雖然在試點、稅收等方面出臺了一些政策，混改也在國企改革“雙百行動”中被作為一個重點改革方向，但總體來說，各細分產(chǎn)業(yè)領域國企混合所有制改革也缺乏細分的、針對不同模式改革的具體政策體系。

國有資產(chǎn)流失擔憂、同股不同權與企業(yè)融合難成為阻礙各細分產(chǎn)業(yè)領域國企混合所有制改革的重要因素，主要原因是現(xiàn)有的資產(chǎn)評估機制、國有資產(chǎn)管理體制、國有資產(chǎn)監(jiān)督機制和產(chǎn)權交易市場的發(fā)展都不完善，仍不能為混合所有制改革提供良好的外部條件。雖然政策文件指明了國有資本與非國有資本混合的原則性標準，但并沒有形成具體的管理機制來指導怎么“混”和“混”多少。在混合的過程中，可能出現(xiàn)低估國有資產(chǎn)、高估非國有資產(chǎn)，或是國有企業(yè)管理層及非國有資本投資者串通的機會主義行為。因此，這些可能性情況使得國有企業(yè)管理層產(chǎn)生混合所有制改革會導致國有資產(chǎn)流失的擔憂，影響國有企業(yè)進行混合所有制改革的推進。同時，民營企業(yè)雖然想通過發(fā)展混合所有制企業(yè)來獲得各細分產(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)的政策資源，但由于擔心同股不同權問題會導致他們在混改中沒有話語權，無法保障自己的股權權益，因而不敢冒風險。另外，由于國有企業(yè)與非國有企業(yè)在文化、制度規(guī)范等方面存在很多差異，在發(fā)展混合所有制過程中可能存在企業(yè)融合難的問題。

國有企業(yè)混合所有制改革的政策建議

國有企業(yè)中存在的內(nèi)部人控制、委托代理等問題使得國有企業(yè)行為不經(jīng)濟，使得國有資本經(jīng)營效率低下。為了解決這一問題，有必要引入非國有資本，對國有企業(yè)進行混合所有制改革，形成有效制衡的管理結(jié)構(gòu)，從而改變國有企業(yè)的經(jīng)營和行為模式，促使國有企業(yè)行為合理化，并發(fā)展成為世界一流企業(yè)。因此，本文從立法建設、完善政策體系、提供保障條件、分類改革與分行業(yè)改革和未來研究方向等方面，對國企混改提出政策建議。

第一，加快國企混合所有制改革專項立法建設。

用法律條文清晰界定政府的干預范圍，并明確政府干預過度的懲罰措施，做到真正的“政企分開、政資分開”。另外，用法律的權威性保障不同所有制資本參與各細分產(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)混合所有制改革的權益，確保同股同權，防止國有企業(yè)憑借一股獨大的股權結(jié)構(gòu)及政策優(yōu)勢侵占民營企業(yè)的資本和利益，消除非國有資本在參與國企混改上的弱勢群體意識，使得不同所有制資本自愿參與混改，形成混合所有制改革良性的參與機制。

第二，完善國有企業(yè)混合所有制改革的政策體系。

國資委應完全按照國企改革頂層設計轉(zhuǎn)變職責，針對國有資本投資公司和運營公司細化監(jiān)管資本制度，提高國有資本的管理效率，且在對各細分產(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)的管理上，不再干涉，放權給資本投資公司與資本運營公司；清晰界定國有資本投資公司和運營公司對各細分產(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)的監(jiān)管職責范圍，保障各細分產(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)投資行為合理化。加快促使黨組織以紀律檢查委員會的形式在各級主體中扎根，形成各級主體的監(jiān)督機構(gòu)及信息反饋平臺，對干預過度、沖動投資、監(jiān)管無作為等進行調(diào)查取證并聽證，形成各級主體的約束機制。

第三，完善國有資產(chǎn)評估機構(gòu)、產(chǎn)權交易市場等外部保障條件。

出臺政策支持國有資產(chǎn)評估機構(gòu)、產(chǎn)權交易市場等為國企混改提供第三方評估和服務的市場組織得到快速發(fā)展，以科學的理論和方法定性國有資產(chǎn)流失問題，判斷經(jīng)營風險的市場性與人為性，科學界定正常問題與人為問題，為國有企業(yè)市場化經(jīng)營松綁，提供一定的自由決策和發(fā)展空間，為各細分產(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)混合所有制改革營造良好的市場服務環(huán)境，從而通過市場化機制促進能源國企在人事、薪酬等方面進行制度調(diào)整。

第四，促進國企分類改革優(yōu)先進行，分細分產(chǎn)業(yè)對競爭性企業(yè)和壟斷性企業(yè)進行有差別的混改。

對細分產(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)實行有差別的混合所有制改革，促使各細分產(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)分類改革優(yōu)先進行，對各細分產(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)的公益性和商業(yè)性進行區(qū)分，為混合所有制改革劃定清晰的領域和范圍，促使競爭性業(yè)務補短板和提升市場競爭力，促使壟斷性業(yè)務先進行機制轉(zhuǎn)型，再提升市場競爭力。對有特殊或?qū)ｍ椚蝿盏母骷毞之a(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)，可以在實行優(yōu)先股和國家特殊管理股制度的基礎上進行市場化經(jīng)營改革，在保障國家能源安全的基礎上提高能源效率，促使增資擴股，擴大國有資本的功能。對于處于完全競爭領域的業(yè)務，應該按照市場規(guī)律進行專業(yè)化經(jīng)營，國有資本可以控股、參股或是退出。對于處于國家戰(zhàn)略性行業(yè)的各細分產(chǎn)業(yè)領域業(yè)務，國有資本應該絕對控股，但應該建立相應的利益共享機制。對于處于公益類行業(yè)的各細分產(chǎn)業(yè)領域業(yè)務，國有資本在絕對控股的基礎上，可以通過業(yè)務和項目層面與民營資本等非國有資本進行合資。同時，各細分產(chǎn)業(yè)領域的混改還應該與政策發(fā)展的導向及行業(yè)發(fā)展的趨勢聯(lián)系起來。除此之外，應該建立參與各細分產(chǎn)業(yè)領域國企混改的企業(yè)資質(zhì)篩選機制，對產(chǎn)業(yè)資本、金融資本進行篩選，選取在業(yè)務上具有協(xié)同效應的戰(zhàn)略投資者。

第五，進一步深化國企改革多目標沖突方面的理論研究。

國有企業(yè)改革存在著控制力與效率、市場化與國有資產(chǎn)流失等多目標沖突問題。為了更好地促進各細分產(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)混改，下一步可以深化國有企業(yè)改革多目標沖突方面的理論研究，并結(jié)合混合所有制改革的實踐情況調(diào)研，逐步形成對各細分產(chǎn)業(yè)領域國有企業(yè)混合所有制改革具有指導性意義的方案和實踐模式。