【摘要】堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，既是重大的理論問題，又是極其重要的現(xiàn)實問題。要實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，需發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對社會主義法治建設(shè)的引領(lǐng)作用、堅持黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法的立法原則、注重《憲法》與《黨章》的修改相協(xié)調(diào)、實現(xiàn)黨規(guī)與國法的制定“互聯(lián)互通”。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)法規(guī) 依法治國 依規(guī)治黨 【中圖分類號】D920.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

為全面推進(jìn)依法治國，提高管黨治黨現(xiàn)代化、科學(xué)化水平，黨的十九大提出了堅持“依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”的新論斷，這既是對依法治國理論的新發(fā)展，又是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效舉措。明確依法治國和依規(guī)治黨兩者有機(jī)統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯和實現(xiàn)路徑，具有重大的理論意義與實踐指導(dǎo)價值。

依法治國與依規(guī)治黨的共同點不僅在于治理的“法治化”，而且兩者具備有機(jī)統(tǒng)一的內(nèi)在機(jī)理

依規(guī)治黨與依法治國體現(xiàn)的理念具有共同性。依規(guī)治黨的重要依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)，依法治國的主要依據(jù)是國家法律。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度，而國家法律是由享有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)（全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會）行使國家立法權(quán)，依照法定程序制定、修改并頒布，規(guī)定國家制度和社會制度，以及公民基本權(quán)利和義務(wù)，是人民根本意志的反映。從字面上看，黨內(nèi)法規(guī)與人民性沒有聯(lián)系，但其實兩者的聯(lián)系卻是內(nèi)在的、必然的。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”。而這一初心和使命不僅體現(xiàn)在黨的代表大會的報告中，還體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)中。眾所周知《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩?！饵h章》中明確規(guī)定了，中國共產(chǎn)黨“代表中國最廣大人民的根本利益”。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)中一系列重要內(nèi)容均體現(xiàn)較強(qiáng)的人民性。譬如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《紀(jì)律處分條例》）明確規(guī)定，“把紀(jì)律挺在前面”，“對違犯黨紀(jì)的黨組織和黨員必須嚴(yán)肅、公正執(zhí)行紀(jì)律，黨內(nèi)不允許有任何不受紀(jì)律約束的黨組織和黨員”。這些內(nèi)容與“刑不上大夫、禮不下庶人”的封建等級截然不同，它既是中華民族走向文明的標(biāo)志，又體現(xiàn)出較強(qiáng)的人民性?？梢姡酪?guī)治黨最根本的是為了人民的根本利益，具有強(qiáng)烈的人民性。可以說，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)一于人民利益福祉這一最高目標(biāo)之下。

依規(guī)治黨與依法治國的規(guī)范要素具有相同性。眾所周知，法律規(guī)范與黨內(nèi)法規(guī)都是社會規(guī)范的重要組成部分，其規(guī)范構(gòu)成要素應(yīng)該具有共同性。在理論界，對法律規(guī)范的要素定義曾發(fā)生過爭論，有“兩要素”說和“三要素”說。有的學(xué)者認(rèn)為，“法律規(guī)范由假定、處理和制裁‘三要素’構(gòu)成”，有的學(xué)者則認(rèn)為，“法律規(guī)范由假定、處理或假定、制裁‘兩要素’構(gòu)成”。筆者認(rèn)為，既然國家法律規(guī)范與政黨規(guī)范同屬于行為規(guī)范范疇，因此，政黨規(guī)范也應(yīng)由“兩要素”的兩部分或“三要素”的三部分構(gòu)成。事實也正如此，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視下，目前不僅黨內(nèi)法規(guī)體系逐步完善，而且黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)水平也逐步提高，現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范已經(jīng)明顯體現(xiàn)出法律規(guī)范的要素特征。如《紀(jì)律處分條例》規(guī)定：“黨員干部不重視家風(fēng)建設(shè)，對配偶、子女及其配偶失管失教，造成不良影響或者嚴(yán)重后果的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。”可見，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范要素一樣都具有相同性。

依規(guī)治黨與依法治國的重點具有一致性。全面從嚴(yán)治黨，重點是從嚴(yán)治吏、正風(fēng)反腐、嚴(yán)明黨紀(jì)。如《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)都明確規(guī)定其規(guī)范的重點對象是黨員干部，而依法治國的重點和關(guān)鍵也為黨員干部。黨員干部能不能在具體工作中堅持依法辦事，能不能嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己；能不能謀事實、創(chuàng)業(yè)實、做人實，直接關(guān)涉到全面推進(jìn)依法治國各項工作能否有效貫徹落實。俗話說，“風(fēng)成于上，俗化于下”。在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，全社會法治權(quán)威的樹立離不開黨員干部的引領(lǐng)示范。誠然，法律是對全體公民的規(guī)制，但如果黨員干部對嚴(yán)于國法的黨內(nèi)法規(guī)都能自覺遵守，當(dāng)然就能夠自覺遵守國家法律。而當(dāng)黨員干部帶頭依法辦事，自覺遵紀(jì)守法，就能夠引導(dǎo)群眾相信法律，從而帶動全社會形成崇尚法治之風(fēng)，堅定法治信仰，由此，促使法治中國目標(biāo)最終得以實現(xiàn)。

依規(guī)治黨與依法治國的手段具有一致性。依規(guī)治黨的依據(jù)是多元的，但無論是《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、法律、黨內(nèi)法規(guī)，還是其他政治規(guī)矩都離不開發(fā)揮道德教育對人們行為的教化、引導(dǎo)和約束作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“全面從嚴(yán)治黨，既要注重規(guī)范懲戒、嚴(yán)明紀(jì)律底線，更要引導(dǎo)人向善向上，發(fā)揮理想信念和道德情操引領(lǐng)作用。”由此可見，依規(guī)治黨與依法治國的手段高度契合。改革開放以來，我國法治宣傳教育形式不斷創(chuàng)新，現(xiàn)已將法治宣傳教育與人性教育、道德教育相結(jié)合，從而使這些配套教育能夠真正打動人們的心靈，使人們真切地感受到遵紀(jì)守法可以避免災(zāi)難、維護(hù)權(quán)益、受益終生。而依規(guī)治黨目的是促使黨員干部能夠堅守信仰，并且把信仰放在至高無上的位置去敬仰、去尊崇，而這種信仰本身就包括對法律的信仰。習(xí)近平總書記明確指出，“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰”。為此，在中國要樹立法律的權(quán)威，要建成現(xiàn)代化法治國家，離不開依規(guī)治黨，它是法治中國建設(shè)的重要途徑。

依規(guī)治黨與依法治國的目標(biāo)任務(wù)具有統(tǒng)一性。盡管依規(guī)治黨與依法治國屬于不同的規(guī)范體系，治理的主體和對象有所相同，但兩者的最終目標(biāo)具有統(tǒng)一性。從新時代全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)來看，該總目標(biāo)包含了依規(guī)治黨的內(nèi)容。從新時代中國特色社會主義的發(fā)展戰(zhàn)略來看，依規(guī)治黨與依法治國目標(biāo)任務(wù)都是為了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，兩者不可或缺。可以說，依規(guī)治黨的推進(jìn)有利于全社會踐行法治。因為黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法，除了全面從嚴(yán)治黨外，更重要的還是為了建設(shè)社會主義法治國家。為了使嚴(yán)于國法的黨紀(jì)黨規(guī)真正發(fā)揮作用，需建立健全黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督檢查常態(tài)化機(jī)制，使黨員干部意識到《黨章》和黨規(guī)黨紀(jì)是不可逾越的“雷池”、不能碰觸的“高壓線”。可見，如果黨員干部具有較強(qiáng)的規(guī)矩意識和紀(jì)律意識，在紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法的嚴(yán)格約束下，就不會出現(xiàn)“沒查都是‘好同志’，一查就成‘階下囚’”的現(xiàn)象。另外，國家法律對黨內(nèi)法規(guī)也有重要作用。事實證明，如果有國家強(qiáng)制力的法律制度做后盾，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范就會更好地發(fā)揮管黨治黨的作用。

實現(xiàn)全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，必須以其內(nèi)在的共同屬性為著眼點，統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)

發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對社會主義法治建設(shè)的引領(lǐng)作用。“引領(lǐng)”一詞專指事物的導(dǎo)引群體或獨立的個體，引領(lǐng)事物的發(fā)展方向，即“引領(lǐng)”包含有方向的向?qū)ё饔谩｜h規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法，能夠有效發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對社會主義法治建設(shè)的引領(lǐng)作用。《黨章》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動地、獨立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。”黨的十九大報告明確提出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”在黨規(guī)與國法的關(guān)系方面，兩者規(guī)定的內(nèi)容不完全一致實屬正常。而且，為了有效發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的先鋒隊作用，黨內(nèi)法規(guī)必須作出更為嚴(yán)格的規(guī)定。2018年8月修改后的《紀(jì)律處分條例》在很多條款的內(nèi)容上均體現(xiàn)了這一點。如該條例規(guī)定：“弄虛作假，騙取職務(wù)、職級、職稱、待遇、資格、學(xué)歷、學(xué)位、榮譽或者其他利益的，依照前款規(guī)定處理。”目前，在職稱評定中通過弄虛作假，騙取職稱的現(xiàn)象尚未杜絕。但如果弄虛作假是黨員，就可以按照《紀(jì)律處分條例》的規(guī)定進(jìn)行處理。但如果是非黨員，因現(xiàn)行法律尚未對此行為制定處罰規(guī)定，一般由職稱評審機(jī)關(guān)取消參評資格。有人誤認(rèn)為，“對執(zhí)政黨黨員進(jìn)行更加嚴(yán)格甚至苛刻的要求違反了法律面前人人平等的原則”。其實，黨規(guī)對黨員干部作出更加嚴(yán)格甚至苛刻的規(guī)定，既是中國共產(chǎn)黨先進(jìn)性的要求，又能體現(xiàn)出黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法，還對其他公民的向善向上具有示范意義。

堅持黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法的原則。既然黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法，那么黨規(guī)黨紀(jì)和國家法律及其相銜接的制度建設(shè)就應(yīng)體現(xiàn)這一原則，但現(xiàn)階段個別黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)卻滯后于國家法律規(guī)范制度建設(shè)。因此，為促使依法治國與依規(guī)治黨相統(tǒng)一，需增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制定修改時應(yīng)考慮兩者之間的關(guān)系，在內(nèi)容上體現(xiàn)出黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法，而不應(yīng)是國法嚴(yán)于黨規(guī)。

注重《憲法》與《黨章》的修改相協(xié)調(diào)。由于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范與國家法律規(guī)范體系屬于不同的系統(tǒng)，且各系統(tǒng)內(nèi)的規(guī)范效力等級各不相同。其中《黨章》是黨內(nèi)的根本法，而《憲法》是國家的根本法，但目前兩個根本法的穩(wěn)定程度存在差異。當(dāng)然，《憲法》和其他法律一樣應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，這毋庸置疑。但《憲法》要具有其應(yīng)有的權(quán)威，必須隨著客觀情勢的變化而變化，必須根據(jù)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實踐和發(fā)展不斷豐富完善，這是我國《憲法》發(fā)展的一個顯著特點，也是一條基本規(guī)律。我國現(xiàn)行《憲法》自1982年通過后經(jīng)過了五次修改，但截至2018年“兩會”前已長達(dá)14年沒有改變。而在黨內(nèi)法規(guī)體系中處于根本地位的《黨章》，在2004年后已經(jīng)經(jīng)過了2007年、2012年和2017年三次修改。由于《黨章》與《憲法》修改的時間相差十多年之久，致使《黨章》規(guī)定與《憲法》規(guī)定的內(nèi)容在《憲法》第五次修改前未能統(tǒng)一。因此，在中國特色社會主義進(jìn)入新時代的當(dāng)下，我國《憲法》作出適當(dāng)?shù)男薷氖潜匾?，同時，也為今后《憲法》與《黨章》內(nèi)容相協(xié)調(diào)提供重要參考。

實現(xiàn)黨規(guī)與國法制定的“互聯(lián)互通”。盡管黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩者屬于不同的行為規(guī)范體系，但兩者并不是對立對抗、各行其道、毫不相干的關(guān)系。依規(guī)治黨與依法治國都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，這是兩者一致性的鮮明體現(xiàn)。從實施對象看，依規(guī)治黨的對象是廣大黨員干部；而依法治國也要求黨員遵守國家法律。從制定方面看，為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，2000年《中華人民共和國立法法》正式實施；而為了保證黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性、規(guī)范性，提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》于2013年正式實施。從立法解釋方面看，國家法律規(guī)范的解釋依照法律規(guī)定由有權(quán)的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；而黨內(nèi)法規(guī)的解釋由中共中央辦公廳負(fù)責(zé)或協(xié)同其他黨的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?？梢姡瑖曳梢?guī)范的解釋機(jī)關(guān)與黨內(nèi)法規(guī)的解釋機(jī)關(guān)各不相同，但為了使依規(guī)治黨和依法治國相統(tǒng)一，兩者的制定主體、淵源、程序等應(yīng)“互聯(lián)互通”。

（作者為中共黑龍江省委黨校決策咨詢部教授）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金項目“習(xí)近平總書記關(guān)于依規(guī)治黨思想研究”（項目編號：17BKS079）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。

責(zé)編/肖晗題 美編/史航

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