【摘要】我國已經(jīng)進(jìn)入全面加快海洋強(qiáng)國建設(shè)、實(shí)現(xiàn)相關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要實(shí)施階段。在這種背景下，我國在極地方面的努力和作為將發(fā)揮不可替代的作用，極地戰(zhàn)略的構(gòu)建與實(shí)施成為海洋強(qiáng)國建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)中的應(yīng)有之義和重要組成部分。如何遵照習(xí)近平主席“打造冰上絲綢之路”的重要講話精神，響應(yīng)黨的十九大報(bào)告關(guān)于“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的重要指示，問題逐步實(shí)現(xiàn)“海上絲綢之路”和“冰上絲綢之路”的有效銜接，實(shí)現(xiàn)與北極沿岸國家的互利共贏等是更需要探討的重要問題。因此，本文擬在梳理“冰上絲綢之路”新戰(zhàn)略提出的時(shí)代背景的基礎(chǔ)上，闡述北極航道的利用與“冰上絲綢之路”的提出，探討這一新戰(zhàn)略的內(nèi)涵，界定其所涵蓋的地理范圍；進(jìn)而分析建設(shè)“冰上絲綢之路”所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)；最后為構(gòu)建和打造“冰上絲綢之路”提供政策建議。
【關(guān)鍵詞】冰上絲綢之路 北極航道 東北航道 北極戰(zhàn)略布局
【中圖分類號(hào)】D82 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.007
隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，人類所面臨的人口、資源、環(huán)境等問題凸顯，海洋成為人類尋求解決這三大難題的希望所在。進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界各國對海洋的認(rèn)識(shí)逐步深化，海洋在國家戰(zhàn)略中的地位得到空前提高，不僅成為影響國家安全的重要因素，更成為各國關(guān)注的重大利益的新焦點(diǎn)與生存發(fā)展空間博弈的新陣地。
“冰上絲綢之路”新戰(zhàn)略提出的時(shí)代背景
認(rèn)識(shí)到海洋在政治、經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略等方面的特殊地位，黨的十八大報(bào)告提出了“建設(shè)海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，黨的十九大報(bào)告更是提出了“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的具體要求。我國自行設(shè)計(jì)、自主集成研制的“蛟龍?zhí)?rdquo;載人潛水器等一系列重大海洋科技成果相繼問世，為實(shí)現(xiàn)我國所追求的海洋利益、建設(shè)海洋強(qiáng)國奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)，我國已經(jīng)進(jìn)入全面加快海洋強(qiáng)國建設(shè)、實(shí)現(xiàn)相關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要實(shí)施階段。在此背景下，我國在極地方面的努力和作為將發(fā)揮不可替代的作用，極地戰(zhàn)略的構(gòu)建與實(shí)施成為海洋強(qiáng)國建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)中的應(yīng)有之義和重要組成部分。
2013年，習(xí)近平主席提出了秉持共商、共建、共享原則，共建“一帶一路”的合作倡議。當(dāng)前，“一帶一路”國際合作不斷取得積極成果，其中，“一帶一路”建設(shè)與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的對接與合作在穩(wěn)步推進(jìn)。中國同俄羅斯在“一帶一路”建設(shè)與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟對接的框架下，積極探討合作開發(fā)利用北極航道，將積極推動(dòng)建設(shè)“冰上絲綢之路”作為對接的重要方向。中國將依托北極航道的開發(fā)利用，與俄羅斯以及其他有相關(guān)意愿的國家共同建設(shè)“冰上絲綢之路”。
2018年1月26日，國務(wù)院新聞辦公室正式發(fā)布了《中國的北極政策》白皮書，首次向國內(nèi)外清晰地闡釋中國的北極政策目標(biāo)、基本原則和主要政策主張的主要內(nèi)容和有關(guān)情況。白皮書中關(guān)于共建“冰上絲綢之路”的表述引起世界的高度關(guān)注：“中國愿依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建‘冰上絲綢之路’。”中國和俄羅斯均有意愿實(shí)踐“一帶一路”倡議與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟之間的有效對接，合作建設(shè)“冰上絲綢之路”也是雙方對接的一項(xiàng)內(nèi)容。目前，雙方正在就如何實(shí)現(xiàn)更有效的對接，如何使“冰上絲綢之路”的內(nèi)涵更加具體、更契合各自的發(fā)展實(shí)際和需要、更切合今后推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的需要等問題進(jìn)行深入的探討。
在這種時(shí)代背景下，如何遵照習(xí)近平主席“打造冰上絲綢之路”的重要講話精神，響應(yīng)黨的十九大報(bào)告關(guān)于“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的重要指示，逐步實(shí)現(xiàn)“海上絲綢之路”和“冰上絲綢之路”的有效銜接，實(shí)現(xiàn)與北極沿岸國家的互利共贏等是更需要探討的重要問題。因此，本文擬在梳理“冰上絲綢之路”新戰(zhàn)略提出的時(shí)代背景的基礎(chǔ)上，闡述北極航道的利用與“冰上絲綢之路”的提出，探討這一新戰(zhàn)略的內(nèi)涵，界定其所涵蓋的地理范圍；進(jìn)而分析建設(shè)“冰上絲綢之路”所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)；最后為構(gòu)建和打造“冰上絲綢之路”提供政策建議。
北極航道的利用與“冰上絲綢之路”的提出
我國國際貿(mào)易中約有90%的貨物運(yùn)輸是通過海運(yùn)實(shí)現(xiàn)的。雖然我國遠(yuǎn)洋航線的總數(shù)較多，但通往歐洲的航線數(shù)量有限，而且面臨著運(yùn)輸成本高和海上安全環(huán)境差等問題。其中，連接太平洋和大西洋的傳統(tǒng)海上航線需要經(jīng)過巴拿馬運(yùn)河或者蘇伊士運(yùn)河，航程約20000km～26000km。與這些航線相比，北極航道將使航程大大縮短，帶來不可估量的商業(yè)利益和經(jīng)濟(jì)利益。一旦條件適宜，北極航道全面開通，必將成為一條新的“海洋交通大動(dòng)脈”，以更便捷、更經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的方式連接亞洲、歐洲和北美洲。
氣候變暖導(dǎo)致北極地區(qū)海冰的覆蓋面積逐年減少。近十幾年來，北極海冰減少的速率從每10年減少3%增加到了每10年減少10%。2004年和2012年夏季，北極海冰范圍達(dá)到歷史最小。北極海冰面積逐年減少，密集度逐年降低，厚度也在逐年變薄。若這種狀態(tài)持續(xù)下去，俄羅斯北部的“東北航道”和加拿大沿岸的“西北航道”則有望全面開通。
北極海冰的快速融化使北極航道的開發(fā)提上日程。東北航道是連接歐洲和亞洲兩地海上的最短航線。從東亞途經(jīng)俄羅斯北部，到達(dá)歐洲，航程可縮短至12000公里左右，時(shí)間縮短30%～40%。東北航道最主要的航段位于俄羅斯北部沿海區(qū)域。西北航道由北太平洋經(jīng)加拿大北極群島進(jìn)入大西洋，航程可縮短至1450公里，一旦能夠進(jìn)行商業(yè)通航，將產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)效益。西北航道蘊(yùn)藏大量鐵礦。與東北航道相比，西北航道的海冰更加復(fù)雜，多分布多年冰或固定冰。中部航道，直穿北冰洋，優(yōu)點(diǎn)是不涉及主權(quán)，但是必須使用破冰船。近幾年中央?yún)^(qū)海冰厚度變薄，也使得通航成為可能。
北極航道的開通和利用將對傳統(tǒng)的世界經(jīng)濟(jì)格局造成重大沖擊，有可能成為新的世界海上走廊，促進(jìn)形成以俄羅斯、北美、西歐為三大主體的“環(huán)北極經(jīng)濟(jì)圈”和新的從大西洋到太平洋的軸心航線。相比傳統(tǒng)海上航道，北極航道具備航運(yùn)里程少、無海盜干擾、無噸位限制等諸多優(yōu)勢。其開通對于加強(qiáng)中國與歐洲、北美洲等主要經(jīng)濟(jì)體市場之間更快捷的經(jīng)貿(mào)往來具有重大意義，也將對中國海上通道的安全和多元化發(fā)揮積極的作用。
目前，北極航道只能在北半球夏季的幾個(gè)月份中可以通航。然而，即便是在可以通航的條件下，船舶航行也由于航道復(fù)雜的冰情而面臨巨大的困難。據(jù)北極航運(yùn)評估報(bào)告的不完全統(tǒng)計(jì)，1995～2004年，北極海域共發(fā)生了293起海上事故。海上事故的頻發(fā)會(huì)對北極海洋環(huán)境造成破壞，并引發(fā)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，十分不利于航道的開放和利用。因此，利用多種手段監(jiān)測航道內(nèi)夏季海冰密集度、海冰范圍和海冰厚度等冰情的變化，可為北極通航提供重要的支撐保障。
“冰上絲綢之路”的提議早在2015年中俄總理聯(lián)合公報(bào)中就已經(jīng)出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)呼吁加強(qiáng)北方海航道的開發(fā)利用合作，開展北方海航道運(yùn)輸潛力前景的研究。普京總統(tǒng)在2017年5月的“一帶一路”國際合作高峰論壇上明確表態(tài)，希望中國把北極航道與“一帶一路”連接起來。7月，習(xí)近平主席在對俄羅斯進(jìn)行國事訪問時(shí)在莫斯科會(huì)見梅德韋杰夫，表示希望中俄共同開發(fā)利用海上通道，特別是北極航道，打造冰上絲綢之路；雙方正式提出了共同開展北極航道的開發(fā)利用合作，打造“冰上絲綢之路”，做好“一帶一路”與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的對接。
中俄合作共建的“冰上絲綢之路”是北極東北航道，西起冰島，經(jīng)巴倫支海，沿著歐亞大陸北方海域向東，到達(dá)白令海峽。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年通過東北航線的船舶貨運(yùn)總量為463928噸，2015年減少到39586噸，2016年又上升到214513噸。從數(shù)據(jù)可以看出對北極航線的利用量并不小，且有上升趨勢。
建設(shè)“冰上絲綢之路”所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)
北極航道的開通不僅將促進(jìn)“環(huán)北極經(jīng)濟(jì)圈”經(jīng)濟(jì)的整體增長，而且全球貿(mào)易和航運(yùn)格局將發(fā)生重大改變。北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，缺口巨大，對中國市場、資金、技術(shù)有重大需求。生活在北極地區(qū)的居民也在為北極地區(qū)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、消弭數(shù)字鴻溝而努力。這就為作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的中國提供了合作發(fā)展的機(jī)遇。中國政府倡導(dǎo)多方合作共商共建北極“冰上絲綢之路”，并將經(jīng)濟(jì)合作的重點(diǎn)放在北極航道和能源合作開發(fā)的前瞻性投資上，著力為北極地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和數(shù)字化建設(shè)貢獻(xiàn)力量，重視綠色開發(fā)技術(shù)的利用，實(shí)現(xiàn)開發(fā)和保護(hù)的平衡。
“冰上絲綢之路”的建設(shè)對中俄北極能源資源合作具有重大意義。俄羅斯的天然氣資源儲(chǔ)備異常豐富，位居全世界第一。北極圈以內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)、在技術(shù)上可采的常規(guī)石油、天然氣以及天然氣凝液的蘊(yùn)藏量可能達(dá)到4120億桶油當(dāng)量。而我國龐大的人口與有限的資源儲(chǔ)備之間的矛盾日益突出，目前已成為全世界最大的能源進(jìn)口國，在未來可預(yù)見的時(shí)期，我國的能源仍將高度依賴外部世界。東北航道正式開通后，北極勢必成為新的能源產(chǎn)地和出口地，如果“冰上絲綢之路”建成，中國則會(huì)搶占先機(jī)進(jìn)入北極地區(qū)。另外，中俄雙方在液化天然氣（LNG）項(xiàng)目上的成功合作也會(huì)為“冰上絲綢之路”的建設(shè)提供很好的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。中石油于2013年加入亞馬爾LNG項(xiàng)目，持有20%的股份。俄方每年為中國市場提供400萬噸液化天然氣；中方幫助俄方在北極圈內(nèi)修建機(jī)場、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施，還包括一個(gè)每年1400萬噸卸貨量的物料碼頭和兩個(gè)年運(yùn)輸量為1700萬～1800萬噸的LNG和凝析油工藝碼頭。中俄在打造“冰上絲綢之路”上的合作也可以進(jìn)一步推動(dòng)兩國在其他領(lǐng)域的合作，并且進(jìn)一步提升兩國的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。
開發(fā)建設(shè)“冰上絲綢之路”也將為促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供重要機(jī)遇，主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。第一，東北航道作為東北亞穿越北極圈、連接歐洲的最短航線，相比傳統(tǒng)航線，可以減少三分之一的航程，極大地降低航運(yùn)的成本。目前中國通往歐洲的遠(yuǎn)洋航線非常有限，傳統(tǒng)的海上航線是經(jīng)過馬六甲海峽、穿過印度洋、再取道蘇伊士運(yùn)河，不但運(yùn)輸成本高，而且時(shí)間長，安全方面也面臨很多挑戰(zhàn)。尤其是如果遠(yuǎn)洋油輪的重量超過了蘇伊士運(yùn)河21萬噸的限載量，就要繞行非洲的好望角，如此一來，航運(yùn)的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本會(huì)更高。東北航道一旦正式開通，中國沿海港口到北美洲東岸的海上航程，會(huì)比經(jīng)過巴拿馬運(yùn)河的傳統(tǒng)航線減少2000～3500海里。中國上海以北的港口抵達(dá)西歐、波羅的海等沿岸港口的航程，會(huì)比傳統(tǒng)航線減少25%～55%，每年將節(jié)約533億～1274億美元的海運(yùn)成本。
第二，冰上絲綢之路的建成有利于提升我國遠(yuǎn)洋航運(yùn)的安全程度，規(guī)避一定的安全問題。我國前往歐洲的傳統(tǒng)航線，需要經(jīng)過東南亞、南亞、西亞，這些地區(qū)威脅傳統(tǒng)安全的恐怖事件、海盜侵襲常有發(fā)生，對海上運(yùn)輸安全構(gòu)成了很大的威脅。而東北航道沿線主要途經(jīng)俄羅斯北部，安全隱患相對較少；北極特殊的地理位置和環(huán)境也可以在一定程度上避免海盜的侵襲和干擾，提高海上航運(yùn)的安全度。
然而，建設(shè)“冰上絲綢之路”難免會(huì)遇到諸多的挑戰(zhàn)。一是國際政治環(huán)境。“中國威脅論”泛濫為我國利用北極航道帶來國際上的阻礙；另外，我國作為非北極國家在北極開發(fā)上有天然的缺陷。在氣候變化背景下，北極的資源開發(fā)利用和航道開通后的商業(yè)價(jià)值，激發(fā)了新一輪的地緣政治競爭。北極地區(qū)本已存在的領(lǐng)土主權(quán)和海域的爭議也會(huì)再度凸顯出來，并且不可避免地影響“冰上絲綢之路”建設(shè)的推進(jìn)。二是經(jīng)濟(jì)環(huán)境。如今世界整體經(jīng)濟(jì)貿(mào)易形勢低迷，“逆全球化”帶來的貿(mào)易保護(hù)主義浪潮對我國建設(shè)“冰上絲綢之路”也會(huì)構(gòu)成阻礙。另外，美國特朗普上臺(tái)后的“美國優(yōu)先”的政策理論也有頗深影響。三是技術(shù)環(huán)境。“冰上絲綢之路”沿線的自然環(huán)境惡劣程度比傳統(tǒng)航道要高很多。北冰洋的溫度常年在零下40℃到零下20℃的區(qū)間內(nèi)，海面常年處于冰封期，一年內(nèi)只有夏季的兩三個(gè)月時(shí)間海冰可以融化，能夠正常通航。商業(yè)航運(yùn)所需要的正常通航的時(shí)間顯然不夠。現(xiàn)有的整體技術(shù)環(huán)境不足以支持“冰上絲綢之路”開發(fā)項(xiàng)目的順利開展，需要強(qiáng)大的技術(shù)支撐。在北極問題研究方面，大數(shù)據(jù)采集、智能決策應(yīng)用等均缺乏成熟的技術(shù)環(huán)境。四是地緣政治復(fù)雜。中國周邊的地緣政治環(huán)境本身就已經(jīng)相當(dāng)復(fù)雜，在建設(shè)“冰上絲綢之路”的進(jìn)程中，北極周邊國家的立場也未必不是一種挑戰(zhàn)。五是人文環(huán)境。北極原住民相對封閉的文化心態(tài)與自給自足的生產(chǎn)方式可能影響其思想解放，原住民有可能對北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)具有本能的抗拒。六是自身問題。我國不是北極航線沿岸國，對于我國開發(fā)北極的意圖，外界一直有懷疑的聲音。另外，我國北極開發(fā)的各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)較少、科研力量分散，再加上我國對北極的關(guān)注、北極事務(wù)的介入較晚，這些因素都對建設(shè)“冰上絲綢之路”提出了挑戰(zhàn)。
構(gòu)建“冰上絲綢之路”的政策建議
雖然建設(shè)“冰上絲綢之路”面臨著一系列具體的困境和挑戰(zhàn)，但這些困境和挑戰(zhàn)并非不可逾越，通過以下方面的努力，可為我國構(gòu)建這條重要的通道奠定基礎(chǔ)。
通過科技的發(fā)展，助力“冰上絲綢之路”建設(shè)。北冰洋大量的浮冰和冰山給航行的船舶帶來巨大的安全挑戰(zhàn)。東北航道基礎(chǔ)設(shè)施滯后、沿途缺少補(bǔ)給點(diǎn)，自然環(huán)境與營商環(huán)境都亟待改善和提升。因此，東北航道的開發(fā)需要大量的資金和技術(shù)投入。通過建立多源觀測網(wǎng)，從衛(wèi)星平臺(tái)、機(jī)載平臺(tái)和地基平臺(tái)，空天地三位一體地監(jiān)測北極航道的海冰變化，服務(wù)“冰上絲綢之路”。此外，還需要多開展國際合作與交流，如加拿大和俄羅斯等環(huán)北極圈國家，在海冰監(jiān)測方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可與之合作交流。監(jiān)測網(wǎng)的建立和合作的開展最終是為了建立北極航道海冰變化預(yù)報(bào)體系，一旦北極航道商業(yè)航行開通，海冰的實(shí)時(shí)監(jiān)測和預(yù)報(bào)就非常重要。首先需要將所有的觀測資源進(jìn)行整合，通過后臺(tái)的信息處理，獲得有用的海冰參數(shù)信息，如海冰密集度、海冰厚度和積雪深度等。然后將這些信息發(fā)送至相關(guān)決策服務(wù)部門，結(jié)合建立的預(yù)報(bào)模型和專家、專業(yè)人員的智慧，獲得準(zhǔn)確的海冰預(yù)報(bào)和航道建議等，最終再將這些信息發(fā)送至航行的船只。同時(shí)，還可以建立一個(gè)服務(wù)性的平臺(tái)，可定期發(fā)布海冰情況、展示各種歷史數(shù)據(jù)，方便船只進(jìn)行查詢，還可以根據(jù)需求進(jìn)行定制。
與北極國家保持友善關(guān)系，創(chuàng)造良好的外部國際環(huán)境。與北極國家保持良好關(guān)系，增強(qiáng)和改善與北極國家之間的相互信任關(guān)系，為“冰上絲綢之路”布局創(chuàng)造良好的外部國際環(huán)境。
冰島、丹麥及格陵蘭（丹麥所屬自治領(lǐng)土）、俄羅斯、瑞典、芬蘭、加拿大、挪威等國已經(jīng)與中國開展了一些北極合作。對于此類國家，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)北極交流與合作的力度。目前的中俄關(guān)系處于歷史最好時(shí)期，俄羅斯改變了對中國參與北極事務(wù)的防范政策，有助于吸引中國投資其北極地區(qū)。我國應(yīng)爭取將中俄北極合作作為深化兩國全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的重要內(nèi)容之一，爭取中國商船能夠以優(yōu)惠的條件使用北極東北航道；鼓勵(lì)中國企業(yè)在互惠互利的條件下逐漸參與俄羅斯北極地區(qū)的資源開發(fā)和港口建設(shè)；加強(qiáng)與俄羅斯在北極科考方面的合作，開展極地科學(xué)技術(shù)交流活動(dòng)；中俄還可以開展海上突發(fā)事件處理的合作。中俄應(yīng)當(dāng)預(yù)先制定處理針對東北航線突發(fā)事件的應(yīng)急方案，建立專門的應(yīng)急事件處理平臺(tái)，并且可以合作研發(fā)新型遠(yuǎn)洋救助船舶和裝備。中國與冰島、丹麥及格陵蘭（丹麥所屬自治領(lǐng)土）、瑞典、芬蘭都保持良好關(guān)系，并在北極科研等領(lǐng)域進(jìn)行過一些合作。今后可以加強(qiáng)與它們的合作深度，拓寬合作領(lǐng)域，鼓勵(lì)中國企業(yè)逐漸參與它們北極地區(qū)的資源開發(fā)。加拿大與中國關(guān)系良好，但由于加拿大對其北極地區(qū)的主權(quán)高度重視，兩國在北極地區(qū)合作較少。今后可在加強(qiáng)互信的基礎(chǔ)上增加雙方在北極地區(qū)的合作，特別是在西北航道和資源開發(fā)方面的合作。挪威曾因利用諾貝爾和平獎(jiǎng)干涉中國內(nèi)政被暫停與中國官方的交流，兩國關(guān)系現(xiàn)已正常化，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)兩國在極地事務(wù)方面的交流和合作。美國與中國在北極問題上有官方交流，但尚未有實(shí)質(zhì)性合作，應(yīng)該在加強(qiáng)兩國對話、交流和互信的基礎(chǔ)上，爭取在北極地區(qū)和北極問題上進(jìn)行某些合作。
以打造“冰上絲綢之路”為目標(biāo)，統(tǒng)籌和引領(lǐng)構(gòu)建中國北極戰(zhàn)略布局。中國將北極航道作為“冰上絲綢之路”未來的重要航線，有利于增加中國在北極事務(wù)中的話語權(quán)，拓展在北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)空間，擴(kuò)大在北極地區(qū)的影響力。圍繞“冰上絲綢之路”建設(shè)，中國的北極戰(zhàn)略布局需要從以下幾方面著手。
第一，提升北極事務(wù)方面的話語權(quán)，積極參與北極地區(qū)治理。中國作為聯(lián)合國常任理事國和近北極國家，應(yīng)以科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，在北極地區(qū)治理中爭取更大的話語權(quán)和影響力。中國在建設(shè)北極制度、組織參與和議程參與等領(lǐng)域享有一定的權(quán)益，包括：聯(lián)合國框架內(nèi)的權(quán)益，如《聯(lián)合國海洋法公約》、國際海事組織、政府間氣候變化專門委員會(huì)等；區(qū)域性組織內(nèi)的權(quán)益，如北極理事會(huì)、巴倫支歐洲—北極理事會(huì)、斯匹次卑爾根群島條約等。中國應(yīng)更加積極主動(dòng)地參與北極相關(guān)的國際組織，并在其中擴(kuò)大影響力和話語權(quán)，進(jìn)一步參與北極地區(qū)國際制度的構(gòu)建與完善。2013年中國成為北極理事會(huì)正式觀察員國，應(yīng)利用這一身份積極有效地參與北極理事會(huì)各工作組的各項(xiàng)活動(dòng)和會(huì)議。又如，在北極地區(qū)航運(yùn)規(guī)則制定過程中，國際海事組織發(fā)揮了重要作用。作為國際海事組織的一個(gè)重要理事國，中國可以以該組織為平臺(tái)，參與北極地區(qū)航運(yùn)規(guī)則等制度建設(shè)。北極法律治理體系還在持續(xù)構(gòu)建的過程中，中國作為近北極國家、航運(yùn)大國、遠(yuǎn)洋捕撈大國、能源資源進(jìn)口大國，更應(yīng)該積極主動(dòng)地參與其中，以爭取到最有利的結(jié)果。
第二，確定和建造中國使用北極航道的必要航運(yùn)能力。在未來20～30年內(nèi)，北極航道將成為“新馬六甲海峽”。東北航道東段位于俄羅斯的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，因而俄羅斯主張本國擁有管理權(quán)。中國應(yīng)爭取在中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系框架內(nèi)使中國商船能夠以優(yōu)惠的條件使用北極東北航道；同時(shí)應(yīng)與加拿大在加強(qiáng)互信的基礎(chǔ)上探討中國船只使用西北航道的可能性。
第三，適時(shí)開始建設(shè)中國在北極的基礎(chǔ)設(shè)施。應(yīng)該利用在北歐國家北極地區(qū)投資和參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機(jī)會(huì)，在適當(dāng)時(shí)候以適當(dāng)方式在北歐國家租借后勤補(bǔ)給設(shè)施，以及碼頭、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施。通過與北極國家發(fā)展雙邊關(guān)系，在北極地區(qū)建立中國海軍艦船的活動(dòng)保障點(diǎn)。
第四，形成中國在北極地區(qū)的搜救能力。隨著北極航線的開通和較多中國商船使用北極航線，中國應(yīng)在10～15年內(nèi)制造出配備搜救直升機(jī)的大型破冰船（如有原子能破冰船為最佳），形成在北極地區(qū)破冰搜救的能力。
第五，提升中國在北極地區(qū)的資源開發(fā)能力。中國已經(jīng)開始探索與北極國家合作或在北極國家投資，進(jìn)行資源開發(fā)。在北極地區(qū)環(huán)境急劇變化、北極能源資源的開發(fā)預(yù)期大大加強(qiáng)的情況下，中國參與與北極國家的合作、利用北極能源資源來改善自身油氣資源的供給情況具有較大可能，這對中國來說是一個(gè)機(jī)遇。中國應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，鼓勵(lì)企業(yè)在與北極國家合作或在北極國家投資的過程中，逐漸提升在北極的資源開發(fā)能力。
第六，積極參與北極法律體系構(gòu)建。具體到“冰上絲綢之路”構(gòu)建問題上，《聯(lián)合國海洋法公約》作為適用于北冰洋的最基本的國際法律文件，其中并沒有專門規(guī)范北冰洋的條款，只有第234條涉及北極冰封區(qū)。中國要利用北極航道，必須參與《聯(lián)合國海洋法公約》第234條如何解釋、極地航運(yùn)準(zhǔn)則如何制定等議題的討論。
第七，進(jìn)一步提升對北極地區(qū)的“軟實(shí)力”科研能力。中國應(yīng)該在已有的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大對國內(nèi)在北極戰(zhàn)略和政策相關(guān)問題方面進(jìn)行研究的科研隊(duì)伍的支持，促進(jìn)這支隊(duì)伍的進(jìn)一步發(fā)展，多出高質(zhì)量的關(guān)于北極戰(zhàn)略和政策相關(guān)問題研究的成果。力爭對北極治理的議程設(shè)置發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響，降低在規(guī)則制定中北極國家域內(nèi)治理方面的限制。
（上海交通大學(xué)極地與深海發(fā)展戰(zhàn)略研究中心何柳博士對本文亦有貢獻(xiàn)）
責(zé) 編／刁 娜
The New Strategy of "Polar Silk Road" and Its Implementation Path
Xue Guifang
Abstract: China has entered an important stage of comprehensively building on its marine power and achieving relevant strategic goals. In this context, China's efforts and actions in the polar region will play an irreplaceable role, and the creation and implementation of the polar strategy has become an integral and important part of the strategic goal of building China into a maritime power. That has led to a few issues worth studying, including how to follow the guiding spirit of President Xi's important speech "Building the Polar Silk Road" and respond to the important instruction of the Party's 19th National Congress on "building China into a maritime power quickly"; how to gradually connect the "Maritime Silk Road" and the "Polar Silk Road"; and establishing a mutually beneficial and win-win relationship with the Arctic countries. Therefore, by reviewing the background of the new strategy of "Polar Silk Road", this paper expounds the use of the Arctic channel and how the "Polar Silk Road" is proposed, discusses the connotation of this new strategy, and defines its geographical scope; further analyzes the opportunities and challenges brought about by the strategy; and finally provides policy advice for implementing this strategy.
Keywords: Polar Silk Road, Arctic channel, Northeast channel, Arctic strategic arrangement
薛桂芳，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院特聘教授，上海交通大學(xué)極地與深海發(fā)展戰(zhàn)略研究中心、海洋法治研究中心主任，上海高校智庫“國家海洋戰(zhàn)略與權(quán)益研究基地”執(zhí)行主任，《海洋法學(xué)研究》主編。研究方向?yàn)閲H法、海洋法。主要著作有《藍(lán)色的較量——維護(hù)我國海洋權(quán)益的大博弈》《〈聯(lián)合國海洋法公約〉與國家實(shí)踐》等。
