【摘要】在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷實施的過程中，探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”能夠有效推動社會發(fā)展、保障農(nóng)戶權(quán)益、激發(fā)市場活力，可以從落實集體經(jīng)濟組織的宅基地增量所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、逐步放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面入手。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興 農(nóng)村宅基地 “三權(quán)分置” 【中圖分類號】C912.82 【文獻標(biāo)識碼】A

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的啟動，對打開當(dāng)前農(nóng)村宅基地的改革死結(jié)與推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都非常重要，關(guān)系農(nóng)民的福祉，是防止鄉(xiāng)村衰敗、增進村莊活力的關(guān)鍵。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的提出，可以有效激活農(nóng)村閑置土地資源，讓老百姓更多地享受到改革紅利，使宅基地能夠得到更好利用，充分發(fā)揮其融資功能，為鄉(xiāng)村振興注入活力。

鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的價值體現(xiàn)

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”中的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分別承載著較為重要的政治、經(jīng)濟與社會功能，在很大程度上成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要推力，具有深刻的價值蘊含與實施作用。

基于宅基地制度改革實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”相對于傳統(tǒng)的宅基地政策來說更為合理，也更具有適宜性，在一定程度上彌補了現(xiàn)階段宅基地的使用缺陷。只要農(nóng)民自愿，就可以將限制的宅基地進行抵押融資，或者是與企業(yè)以及其他集體進行合作，實現(xiàn)城市人才、資源、資本、技術(shù)等與農(nóng)村經(jīng)濟的融合發(fā)展。由此可見，宅基地使用權(quán)得到有效流轉(zhuǎn)，一方面使農(nóng)村閑置土地能夠得到充分利用，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺帶動鄉(xiāng)村振興，土地增值效應(yīng)提升，農(nóng)民收入水平有所提升，在很大程度上緩解農(nóng)村貧困問題；另一方面，可以在帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，提高農(nóng)村社會治理水平，反哺“三農(nóng)”發(fā)展。

基于宅基地流轉(zhuǎn)保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利。長期以來，國家對農(nóng)民的居住權(quán)較為重視，但是對農(nóng)民宅基地的土地財產(chǎn)權(quán)有所忽略，使得農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限，農(nóng)民從宅基地上僅僅能獲得居住權(quán)，農(nóng)民房屋價值體現(xiàn)不顯著。而農(nóng)村土地征收以及增值等產(chǎn)生的經(jīng)濟收益則劃歸政府及集體所有，農(nóng)民權(quán)益受到影響，也缺乏一定的經(jīng)濟補償。從宅基地退出監(jiān)管的角度來看，目前監(jiān)管較為薄弱，宅基地閑置情況較為普遍，降低了土地利用效率，也加大了公共管理的成本，不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。宅基地“三權(quán)分置”政策的提出，有效推動了土地流轉(zhuǎn)，解放剩余勞動力，促進農(nóng)民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。

基于宅基地使用權(quán)放活，增加集體土地市場利用率。我國城鎮(zhèn)人口的快速增加，很大程度上來源于農(nóng)村轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)的就業(yè)人員增加，而城市發(fā)展必然會使得土地資源更為緊張，宅基地的入市已經(jīng)成為大勢所趨?，F(xiàn)階段，放活宅基地使用權(quán)的試點工作正在逐步展開，村鎮(zhèn)集體可以對宅基地進行自行開發(fā)或者是聯(lián)合開發(fā)。國家“還權(quán)賦能”的實施，以及宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，對宅基地市場活力的激發(fā)有重要意義，需進一步加快城鄉(xiāng)土地要素市場的流動，促進城鄉(xiāng)土地全面、平等發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利性質(zhì)

宅基地“三權(quán)分置”改革下所有權(quán)權(quán)能性質(zhì)。農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”使得宅基地的各項權(quán)能實現(xiàn)屬性的回歸，從而真正凸顯“自物權(quán)”。存量占有權(quán)指的是宅基地使用權(quán)的初始分配權(quán)和特定環(huán)境下使用權(quán)的收回權(quán)，增量占有權(quán)指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟對宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的控制權(quán)；增量使用權(quán)和收益權(quán)，即集體建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)、經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地開發(fā)使用權(quán)等及其所產(chǎn)生的收益權(quán)；增量處置權(quán)和收益權(quán)，是指通過國家相關(guān)政策的轉(zhuǎn)化，宅基地成為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體經(jīng)濟組織獲得使用權(quán)及其收益權(quán)。

宅基地“三權(quán)分置”改革下資格權(quán)權(quán)能性質(zhì)。宅基地“三權(quán)分置”改革后，農(nóng)戶資格權(quán)不僅具有鮮明的身份屬性，還具有居住保障特征。就目前的情況而言，我國宅基地“一戶一宅”較為普遍，經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)主要通過集中統(tǒng)建的方式實現(xiàn)“一戶一宅”，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)則直接實行“一戶一宅”，宅基地完全退出之后，則享受商品住宅或者是對價補償。簡而言之，宅基地“三權(quán)分置”改革下，“一戶一宅”下的資格權(quán)則繼續(xù)有效，其權(quán)能依然可以發(fā)揮作用；農(nóng)民在自愿不完全退出宅基地時仍然享有一定的資格權(quán)，即資格權(quán)與宅基地使用權(quán)一體化；農(nóng)戶在自愿有償完全退出宅基地時則放棄現(xiàn)有的資格權(quán)以及使用權(quán)。

宅基地“三權(quán)分置”改革下宅基地使用權(quán)權(quán)能性質(zhì)。宅基地“三權(quán)分置”改革下，其土地使用權(quán)承擔(dān)財產(chǎn)屬性，通過宅基地使用權(quán)的應(yīng)用，土地資源得到有效的資源配置，宅基地財產(chǎn)價值有效提升。由此，宅基地使用權(quán)權(quán)能得到全面體現(xiàn)，諸如占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)等。出于提高宅基地財產(chǎn)價值、促進宅基地市場機制發(fā)展的考慮，加強宅基地要素配置。那么，宅基地使用權(quán)權(quán)能的本質(zhì)在于：在宅基地原有的存量使用權(quán)基礎(chǔ)上，實施宅基地“三權(quán)分置”，由此產(chǎn)生的增量使用權(quán)及其所產(chǎn)生處置權(quán)、收益權(quán)。

鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑

落實集體經(jīng)濟組織的宅基地增量所有權(quán)。鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革實施形成了增量所有權(quán)，由集體經(jīng)濟組織所有，為了進一步完善這一所有權(quán)，應(yīng)通過以下三個方面貫徹落實：首先，促使規(guī)劃審批權(quán)以及監(jiān)督收回權(quán)下移。由村集體實現(xiàn)宅基地實體考察，對其是否能夠進行獲批進行核實。加強村集體的監(jiān)督權(quán)以及收回權(quán)，對集體內(nèi)部不合規(guī)的現(xiàn)象予以整改，對違規(guī)宅基地予以收回，將其作為集體建設(shè)用地，以此促進集體經(jīng)濟發(fā)展。其次，構(gòu)建共有產(chǎn)權(quán)房市場交易制度。該制度下，由村集體與農(nóng)戶、其他市場主體等共同擁有宅基地使用權(quán)以及宅基地上所建房屋，以此來保障農(nóng)村土地集體所有制以及農(nóng)戶土地權(quán)益。最后，運用“網(wǎng)格化”宅基地管理模式，明確集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶等責(zé)任主體的相關(guān)義務(wù)與權(quán)利，對宅基地審批、監(jiān)管工作進行動態(tài)管理，以宅基地管理運行高效性落實集體經(jīng)濟組織的宅基地增量所有權(quán)。

保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的保障，不僅需要從法律視角進行，還需要從實踐中進行。首先，明確宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的法律地位。完善《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《農(nóng)村宅基地管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，為資格權(quán)保障提供法律依據(jù)。其次，深入貫徹落實農(nóng)民宅基地退出自愿性原則、有償性原則。大力實施農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策，鼓勵農(nóng)民根據(jù)自己的實際情況，選擇適宜的宅基地退出方式。同時建立宅基地退出激勵機制和科學(xué)管理機制，不僅促進宅基地退出積極進行，還促進其有序進行，盡量減少“一戶多宅”的情況。最后，強化“還權(quán)賦能”，進一步明晰產(chǎn)權(quán)。對農(nóng)戶本應(yīng)具有的收益權(quán)歸還，農(nóng)戶通過宅基地使用權(quán)應(yīng)用獲得相應(yīng)的收益權(quán)，讓農(nóng)戶能夠通過宅基地抵押融資、出租等形式提高經(jīng)濟收入。另外，還可以讓農(nóng)戶通過宅基地入股的形式獲取集體產(chǎn)業(yè)分紅收益，從而更好地保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，提高其經(jīng)濟收益。

逐步放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。宅基地如果通過宅基地的隱形流轉(zhuǎn)，很容易產(chǎn)生一定的產(chǎn)權(quán)糾紛，也會在很大程度上提高交易成本，對農(nóng)村社會穩(wěn)定性有所不利。根據(jù)2018年中央一號文件的相關(guān)規(guī)定，對宅基地使用權(quán)應(yīng)適度放活，對宅基地市場也應(yīng)進一步優(yōu)化、配置、開放，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑也應(yīng)有所規(guī)定。首先，解決農(nóng)村住房的歷史遺留問題，對宅基地的實際使用情況進行全清查，對不動產(chǎn)實施全面登記，對宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)予以落實與保障，實現(xiàn)農(nóng)戶的“一戶一宅”；其次，解決宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營建設(shè)用地后的用途限制問題，允許宅基地使用權(quán)通過合法手段進行流轉(zhuǎn)，并對宅基地流轉(zhuǎn)過程進行有效監(jiān)督；最后，吸引社會投資者進入農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場，同時鼓勵農(nóng)民不斷探索新的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，提高農(nóng)戶收益。

（作者為吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生）

【參考文獻】

①崔騰飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的難點在哪》，《人民論壇》，2018年第36期。

責(zé)編/賈娜 美編/宋揚

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