【摘要】新時(shí)代公民的政治參與訴求明顯增強(qiáng)。要順勢(shì)而為，擴(kuò)大公民的有序政治參與，更好地提高公共政策的回應(yīng)力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要加強(qiáng)人大代表與選民之間的聯(lián)系，夯實(shí)人民當(dāng)家作主的制度基礎(chǔ)；通過(guò)多種形式的公民參與，實(shí)現(xiàn)重大決策的民主化，使公共政策具有扎實(shí)的民意基礎(chǔ)；完善基層民主制度建設(shè)，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局；推進(jìn)利益訴求的組織化表達(dá)，構(gòu)建政社合作伙伴關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】有序政治參與 國(guó)家治理 基層民主 【中圖分類號(hào)】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

只有擴(kuò)大公民有序政治參與，才能準(zhǔn)確把握新時(shí)代人民需求的變化

新時(shí)代引發(fā)了人民需求結(jié)構(gòu)的變化，也挑戰(zhàn)著執(zhí)政者的治理能力。在物質(zhì)生活水平不高的情況下，執(zhí)政者會(huì)將主要精力放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，對(duì)政治發(fā)展的關(guān)注度不高，對(duì)公民政治參與的制度建設(shè)也不那么重視。同時(shí)，民眾的主要精力也放在生計(jì)上，政治參與訴求較淡薄，只要經(jīng)濟(jì)收入和物質(zhì)生活有改善，就會(huì)對(duì)現(xiàn)狀有較高的滿足感。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民群眾在基本的物質(zhì)生活需求得到滿足后，其需求也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，要求更高的生活質(zhì)量和更多的公共服務(wù)，如更好的社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、生態(tài)環(huán)境等。

此外，中國(guó)是一個(gè)超大型國(guó)家，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異大，不同地區(qū)的人民對(duì)美好生活的需求也不同。即使是在同一個(gè)地區(qū)內(nèi)部，由于人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，不同人群之間的需求也不一樣。再加上經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，勢(shì)必導(dǎo)致人們對(duì)服務(wù)的需求呈現(xiàn)出多樣化、個(gè)性化、復(fù)雜化和動(dòng)態(tài)化的特點(diǎn)。而信息化、全球化、市場(chǎng)化的發(fā)展，促使人們權(quán)利意識(shí)、自主意識(shí)和民主參與意識(shí)的回歸。在這種情況下，如果政府還是采用大包大攬管理社會(huì)的方式，就有可能使治理效果事與愿違，因?yàn)榭茖又频膶蛹?jí)節(jié)制運(yùn)行機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)化治理模式具有天然的對(duì)社會(huì)需求反應(yīng)遲鈍的痼疾。

因此，只有擴(kuò)大公民的有序政治參與，才能準(zhǔn)確把握新時(shí)代人民需求的變化，并出臺(tái)更有回應(yīng)力的公共政策，去滿足人民群眾日常增長(zhǎng)的美好生活需要，實(shí)實(shí)在在增強(qiáng)人們對(duì)發(fā)展帶來(lái)的獲得感，維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

擴(kuò)大公民有序政治參與，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然之舉

一段時(shí)期以來(lái)，在中國(guó)某些地區(qū)出現(xiàn)了一些新的社會(huì)問(wèn)題，如群體性事件增多，實(shí)際上與我們的政治發(fā)展相對(duì)滯后和公民有序政治參與不足不無(wú)關(guān)系。如果沒(méi)有正常的制度化參與渠道，公民就可能通過(guò)制度外的渠道表達(dá)自身的利益訴求，有時(shí)還會(huì)采取激烈的方法表達(dá)訴求，從而激化矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。從這個(gè)意義上說(shuō)，擴(kuò)大公民的有序政治參與，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然之舉，是新時(shí)代國(guó)家發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

為此，習(xí)近平同志在多次場(chǎng)合提出要完善公民政治參與。在2014年慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)的講話中提出，“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”；在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上提出，“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利”。另外，黨的十八屆四中全會(huì)提出，“必須保證人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)”；黨的十九大則強(qiáng)調(diào)，“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。不少地方政府也發(fā)布了擴(kuò)大公民有序政治參與的規(guī)范性文件?？梢哉f(shuō)，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和結(jié)構(gòu)巨變而引致的人民需求結(jié)構(gòu)的變化，中國(guó)的執(zhí)政高層是有充分認(rèn)識(shí)的。對(duì)完善社會(huì)主義民主制度和擴(kuò)大公民有序政治參與以更準(zhǔn)確地捕捉人民的利益訴求，并通過(guò)決策的科學(xué)化和民主化使國(guó)家的公共政策更好地適應(yīng)這種變化，他們也達(dá)成了高度共識(shí)。

只有加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)，才能消解人們對(duì)政治發(fā)展的不必要顧慮，將擴(kuò)大公民有序政治參與的政策宣示落到實(shí)處?，F(xiàn)階段，可以在總結(jié)已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，與現(xiàn)行制度相銜接，循序漸進(jìn)探索中國(guó)特色的公民有序政治參與之路。

加強(qiáng)人大代表與選民之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)重大決策的民主化

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的基本民主制度，是人民當(dāng)家作主的根本制度。公民通過(guò)自己選舉產(chǎn)生人大代表這一渠道進(jìn)行參政議政是一個(gè)最基本的政治參與，但它絕非只是投票選舉那么簡(jiǎn)單，選舉內(nèi)外都有豐富的政治參與內(nèi)涵。

通過(guò)選舉以外的制度和方式讓人民參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的管理也是十分重要的。2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》指出：“代表應(yīng)通過(guò)多種渠道保持與人民群眾的密切聯(lián)系，自覺(jué)接受人民群眾的監(jiān)督。代表可以通過(guò)由代表小組召開座談會(huì)、代表電子信箱和人大網(wǎng)站等多種方式，聽取和反映原選舉單位和人民群眾的意見和要求。”

各級(jí)人大代表加強(qiáng)了履職工作，他們通過(guò)各種渠道和途徑密切聯(lián)系群眾，利用“民情日記”等形式記錄民情民意，并形成議案和建議，將人民的訴求反映到國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，使之成為決策的重要依據(jù)，推動(dòng)了多項(xiàng)立法工作和解決了一批關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。因此，下一步要根據(jù)上述意見精神，總結(jié)一些地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善制度安排，將人大代表聯(lián)系群眾的工作做實(shí)做好，比如出臺(tái)人大代表尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的群眾接待日制度；逐漸開放人大會(huì)議，允許選民旁聽人大會(huì)議；制定人大代表向選區(qū)選民述職的相關(guān)制度；出臺(tái)人大代表履職情況考核的相關(guān)制度安排；對(duì)履職情況優(yōu)秀的人大代表給予獎(jiǎng)勵(lì)和在連任選舉時(shí)公開前一個(gè)任期的履職情況。特別是要向社會(huì)公布人大代表通過(guò)調(diào)研和吸納群眾意見后向人大會(huì)議和相關(guān)部門提出了什么議案和建議、這些議案和建議是否被采納、為群眾解決了哪些迫切需要解決的問(wèn)題等情況，以作為提名下一屆人大代表候選人的重要依據(jù)和影響選民投票傾向的重要信息。此外，作為配套措施，可以考慮適當(dāng)增加人大代表差額選舉的數(shù)額。通過(guò)上述多方面的制度安排，不僅可以增強(qiáng)人大代表的代表性，而且有利于保障公民有序參與國(guó)家重大政治生活的權(quán)利，使人民當(dāng)家作主的權(quán)利建設(shè)在堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)之上而不流于形式。

除了立法機(jī)關(guān)外，國(guó)家的大量日常管理事務(wù)由其他國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，也涉及到大量的公共事務(wù)決策，為此，需要通過(guò)多種多樣的公民參與，實(shí)現(xiàn)重大決策的民主化。近年來(lái)，不少地方在這方面做了很好的探索，如廣東省佛山市順德區(qū)在2009至2012年之間圍繞地方治權(quán)結(jié)構(gòu)的改革而成立了“公共決策咨詢委員會(huì)”和“參與式預(yù)算”，選擇一些群眾代表、行業(yè)代表和專家代表等參與到重大公共決策中來(lái)，云南省鹽津縣的“群眾參與預(yù)算”、浙江省溫嶺市的民主懇談和參與式預(yù)算等都是公民政治參與的典型經(jīng)驗(yàn)或模式。此外，不少地方還利用聽證會(huì)、公開征求意見等探索決策民主化的實(shí)踐方式。

因此，要好好總結(jié)這些實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，在新的起點(diǎn)上進(jìn)行推廣和再創(chuàng)新：一是從地方立法開始，將一些地方的協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)上升到立法的高度，使這些公民有序政治參與的形式固定下來(lái)，并逐漸向其他地方推廣；二是盡快規(guī)范聽證制度，對(duì)參與聽證的利害關(guān)系人范圍、參與聽證會(huì)人員構(gòu)成、聽證舉證責(zé)任等各個(gè)環(huán)節(jié)的操作規(guī)程予以規(guī)范，減少聽證組織機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)；三是對(duì)重大法律法規(guī)的制定和修訂實(shí)行公開征求意見；四是明確對(duì)涉及一些民生事項(xiàng)的決策程序的公開，打造“陽(yáng)光政府”，便于民眾參與和監(jiān)督。

完善基層民主制度建設(shè)，構(gòu)建政社合作伙伴關(guān)系

進(jìn)入新世紀(jì)后，中國(guó)的城鄉(xiāng)社區(qū)都發(fā)生了巨大的變化。在城市社區(qū)，城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，在短期內(nèi)涌入了大量的外來(lái)人口，社區(qū)生態(tài)結(jié)構(gòu)趨向復(fù)雜化。源于上個(gè)世紀(jì)90年代的以行政主導(dǎo)的街居制社區(qū)治理模式難以適應(yīng)這一變化，迫切需要通過(guò)完善社區(qū)居民的有序參與準(zhǔn)確把握社區(qū)服務(wù)需求，推進(jìn)社區(qū)治理的現(xiàn)代化。在傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致了農(nóng)村的“空心化”，分散化經(jīng)營(yíng)承包土地的邊際效益遞減，而新的公共服務(wù)卻不斷產(chǎn)生，如留守老人兒童照料、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、道路交通休閑設(shè)施的完善等。在城市周邊的農(nóng)村社區(qū)，城市的擴(kuò)張使土地急劇升值，產(chǎn)生新的利益矛盾和沖突，“村改居”更使公共服務(wù)需求劇增。這些新的變化，使原來(lái)的以村“兩委”為主的行政化治理模式難以為繼。

正因?yàn)槿绱?，近年?lái)不少地方都開展了基層民主的有意義的探索，如廣東省東莞市大郞鎮(zhèn)長(zhǎng)富社區(qū)的“微治理”實(shí)踐，通過(guò)發(fā)動(dòng)廣大業(yè)主的直接參與，將傳統(tǒng)的社區(qū)公共事務(wù)的“政府配餐”改變?yōu)榫用褡灾鳑Q定社區(qū)公共事務(wù)的“百姓點(diǎn)餐”。因此，當(dāng)前需要總結(jié)這些已有的經(jīng)驗(yàn)，形成中國(guó)特色的基層民主模式，打造黨的十九大提出的共建共治共享的社會(huì)治理格局。要推廣基層自治下沉的成功經(jīng)驗(yàn)，包括城市社區(qū)以樓盤小區(qū)作為自治單元的模式和農(nóng)村社區(qū)以自然村為自治單元的模式，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與的積極性，促進(jìn)社區(qū)公共事務(wù)的集體治理；改革傳統(tǒng)的社區(qū)公共服務(wù)行政化供給模式，給予社區(qū)居民和社區(qū)組織如業(yè)主委員會(huì)更多的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)“掌舵”與“劃槳”分開；建立和健全村（居）務(wù)公開制度，使村（居）民的參與具有可靠的信息支持，提高他們對(duì)公共事務(wù)的參與能力；要總結(jié)一些地方的改革經(jīng)驗(yàn)，推廣非戶籍常住人口進(jìn)“兩委”的做法，條件成熟后修改城市居民委員會(huì)組織法，明確規(guī)定非戶籍人員擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，為非戶籍常住人員的政治參與提供法律保障。

長(zhǎng)期以來(lái)，“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”的格局下，我國(guó)的社會(huì)組織功能缺失，自主性不強(qiáng)，對(duì)公共權(quán)力形成嚴(yán)重的依賴。實(shí)際上，公民通過(guò)成立自主性的社會(huì)組織，可以有效整合群體的利益訴求，向公共決策機(jī)構(gòu)反映這些訴求，作為公共決策的重要依據(jù)，從而減少公共決策機(jī)關(guān)與公民之間的信息不對(duì)稱性，提高公共政策的回應(yīng)力。如果缺少反映公共利益訴求的自主性社會(huì)組織，會(huì)導(dǎo)致公民利益訴求分散和無(wú)序，進(jìn)而難以使公共利益訴求進(jìn)入公共政策決策中樞。

因此，要推進(jìn)利益訴求的組織化表達(dá)和政治參與，構(gòu)建政社合作伙伴關(guān)系。一是進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)組織的“去行政化”，使它們擺脫對(duì)政府的過(guò)度依賴，真正成為能夠代表某個(gè)特定利益群體的自治性組織，促進(jìn)公共利益的有效表達(dá)。二是按照中央印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》提出的要求，穩(wěn)妥推進(jìn)社會(huì)組織直接登記，重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織；采取多種形式扶持社會(huì)組織的發(fā)展，包括拓寬社會(huì)組織的資金籌集能力、建立社會(huì)組織孵化基地和幫助它們實(shí)現(xiàn)資源鏈接等；大力推廣政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，使它們有更多機(jī)會(huì)在實(shí)踐中發(fā)育和壯大。三是加強(qiáng)和完善社會(huì)組織協(xié)商，擴(kuò)大社會(huì)組織協(xié)商的范圍，規(guī)范社會(huì)組織協(xié)商的形式和協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用等。四是按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”的要求，將社會(huì)組織納入社會(huì)治理體系之中，與政府形成協(xié)同治理伙伴關(guān)系，發(fā)揮社會(huì)組織在調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾、解決民眾糾紛、開展社區(qū)矯正和社會(huì)融入等方面的積極作用。

（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年9月6日。

②習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年9月22日。

③陳天祥、鄭佳斯等：《邁向共建共享新格局——廣東探索社會(huì)治理創(chuàng)新》，廣州：中山大學(xué)出版社，2017年。

責(zé)編/張忠華 美編/楊玲玲

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